II SA/Gl 1173/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020r. sprawy ze skargi S.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej k.p.a.), art. 1, 2, 4, 5, 13, 27 ust. 1 i in. ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm. – dalej u.p.p.), zmienił S.T. prawo do świadczenia wychowawczego przyznanego na K. T. za okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 maja 2021 r., przyznając kwotę 250 zł miesięcznie. W uzasadnieniu podano m. in., że podstawę wszczęcia postępowania stanowiło pismo MOPR w P. z dnia [...] r., z którego wynika, iż tamtejszy organ nie zmienił i nie widzi podstaw do zmiany swego rozstrzygnięcia w sprawie K.T. – ojca dziecka, któremu ustalono uprawnienie do świadczenia wychowawczego na syna K. T., w wysokości odpowiadającej połowie kwoty ustawowej przysługującej na dziecko. Uznano bowiem, że zachodzi przesłanka wynikająca z art. 5 ust. 2a u.p.p., a dokumentacja wskazuje na opiekę naprzemienną. W efekcie ojciec dziecka pobiera świadczenie wychowawcze w połowie jego wysokości (250 zł miesięcznie). Podstawą ustaleń każdego z organów był rodzicielski plan wychowawczy, który rodzice dziecka złożyli do sprawy o rozwód oraz wyrok rozwodowy z 2013 r. Ten mówi o wykonywaniu władzy rodzicielskiej nad dzieckiem przez obydwoje rodziców, o każdoczesnym miejscu zamieszkania dziecka w miejscu zamieszkania matki oraz o wysokości alimentów na dziecko od ojca. Wyrok rozwodowy zapadł w 2013, a zatem w stanie prawnym, w którym pojęcie opieki naprzemiennej nie funkcjonowało w obrocie prawnym. Nie jest prawidłową sytuacja, w której z jednym dzieckiem związane jest świadczenie wychowawcze przekraczające kwotę 500 zł. Jedynym możliwym rozwiązaniem zaistniałej sytuacji jest zmiana wysokości przyznanego matce świadczenia lub uchylenie uprawnień ojcu dziecka przez organ właściwy. Prezydent M. C. jako drugi przyznawał uprawnienia i wobec braku weryfikacji uprawnień do świadczenia wychowawczego przyznanego ojcu dziecka należało zmienić wysokość świadczenia wychowawczego za okres j.w. W odwołaniu S. T. zaskarżyła w całości powyższą decyzję. Zarzuciła m. in. naruszenie art. 7, 61 §1 i 4 k.p.a., art. 2 ust. 2a, 4 ust. 1, art. 27 ust. 1 u.p.p., § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 czerwca 2019 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach niezbędnych do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1177). Wskazała na brak przesłanek prawnych do wydania decyzji o ww. treści. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie m. in. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że akta sprawy dają podstawę do wysnucia wniosku o tym, iż opieka nad dzieckiem jest sprawowana naprzemiennie przez każdego z rodziców. Nie wynika to bezpośrednio z wyroku sądowego, natomiast wynika z rodzicielskiego planu wychowawczego. Rodzicielski plan wychowawczy potwierdza, że strona sprawuje opiekę naprzemienną nad dzieckiem. Nadto, zostało już przyznane świadczenie wychowawcze w wysokości 250 zł ojcu dziecka. Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika S. T., zaskarżając ją w całości. Zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1) art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., przez niezbadanie i nierozważenie materiału dowodowego, w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności treści i skutków wyroku Sądu Rejonowego w G. z [...] r., wskutek czego organ błędnie uznał, jakoby rodzicielski plan wychowawczy, zawarty przez rodziców dziecka w dniu [...]r., został zatwierdzony przez Sąd, a z jego treści wynikała opieka naprzemienna, w sytuacji, gdy rodzicielski plan wychowawczy nie stanowił (nie stanowi) ugody sądowej, nie został przez sąd zatwierdzony, ponadto jego postanowienia nie wskazują na powierzenie rodzicom dziecka opieki naprzemiennej; 2) art. 61 § 1 k.p.a., poprzez aprobatę wszczęcia wobec skarżącej postępowania z urzędu przez organ I instancji oraz brak uznania postępowania za bezprzedmiotowe w sytuacji, kiedy w sprawie nie wyszły na jaw żadne nowe okoliczności faktyczne ani prawne, które nakładałyby na orzekające w sprawie organy obu instancji obowiązek lub przyznawały uprawnienie do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji merytorycznej; 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, kiedy istniały przesłanki do jej uchylenia i umorzenia postępowania administracyjnego przed tym organem, jako bezprzedmiotowego. II. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy: 1) art. 2 ust. 2a u.p.p., przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na zmianie przez organ decyzji dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia wychowawczego, w sytuacji, gdy dziecko nie znajduje się pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych; 2) § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 18 czerwca 2019 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego (...), przez jego zastosowanie, określającego, iż przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego uwzględnia się odpis orzeczenia Sądu wskazującego na pozostawanie dziecka pod opieką naprzemienną obojga rodziców, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, w sytuacji kiedy takie orzeczenie w sprawie nie zostało przez sąd wydane; 3) art. 27 ust. 1 u.p.p., przez jego błędne zastosowanie, polegające na uchyleniu przez organ prawa do świadczenia wychowawczego w pełnej wysokości, w sytuacji kiedy nie wystąpiły żadne okoliczności mające wpływ na zmianę wysokości świadczenia wychowawczego, które byłyby organowi nieznane w dniu, w którym wydał informację o przyznaniu świadczenia, czyli pomimo że od dnia [...] r. do dnia orzekania przez organ II instancji nie zmieniła się sytuacja faktyczna i prawna skarżącej ani dziecka, w zakresie istotnym dla ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego i jego wysokości. Na podstawie przedstawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Postępowanie w sprawach o świadczenie wychowawcze regulują przepisy Rozdziału 4 u.p.p. (art. 13-28). Ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują na wniosek uprawnionych (art. 13 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.p.p. świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Z kolei z art. 4 ust. 2 tej ustawy wynika, że świadczenie wychowawcze przysługuje m. in. matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka i in. W przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego (art. 5 ust. 2a u.p.p.). Z dniem 1 lipca 2019 r., na podstawie art. 1 pkt 2 lit. c) ustawy z 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 924), został uchylony art. 2 pkt 16 u.p.p. Przepis ten zawierał legalną definicję "rodziny". Literalne odczytywanie art. 2 pkt 16 u.p.p. często prowadziło do konkluzji o konieczności uwzględniania opieki naprzemiennej tylko wówczas, gdy wynikała ona z orzeczenia sądu. Ponieważ przepis art. 2 pkt 16 u.p.p. został uchylony z dniem 1 lipca 2019 r., w obowiązującym stanie prawnym jeżeli sentencja wyroku sądu lub zatwierdzona przez sąd ugoda nie zawiera wprost zwrotu "opieka naprzemienna", to rolą organów administracji jest samodzielne dokonanie oceny, czy regulacje zawarte w orzeczeniu sądu bądź ugodzie spełniają wymogi pojęcia "opieki naprzemiennej". Przy tym, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2423/17, stwierdził, że niepodobna orzeczeń i ugód zapadających w przeszłości oceniać na tle obecnych regulacji i wymagać użycia w nich omawianego zwrotu prawnego. Taki warunek jest możliwy do realizacji i może być wymagany tylko w odniesieniu do orzeczeń wydanych, czy ugód zawartych po dniu wejścia w życie ustawy. W stosunku do wcześniejszych ww. dokumentów kwestię tę trzeba oceniać z uwzględnieniem cech i celów tej instytucji, przy wykorzystaniu odpowiednich metod wykładni. Przy tym, orzecznictwo dopuszcza dokonywanie ustaleń stanu faktycznego w oparciu o rodzicielski plan wychowawczy (np. wyrok WSA w Gliwicach z 11 lutego 2020 r., sygn. II SA/Gl 1359/19). Zgodnie z pismem Sądu Okręgowego w G. z [...] r., zdeponowanym w aktach, plan taki nie podlegał zatwierdzeniu. Stanowił zgodne stanowiska stron co do władzy rodzicielskiej i kontaktów. Jednocześnie, zgodnie z art. 75 §1 k.p.a. "Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny." Organy miały podstawę, by czynić ustalenia faktyczne na ww. podstawie. Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.p.p. "Organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego." Organ zatem działał na podstawie ww. przepisu i miał do tego prawo. Był to zatem inny tryb niż wznowieniowy (art. 145 k.p.a.). Niewątpliwie nie jest prawidłową sytuacja, w której z jednym dzieckiem związane jest świadczenie wychowawcze przekraczające kwotę 500 zł, wypłacane każdemu z rodziców. Środki na wypłatę świadczenia wychowawczego pochodzą z budżetu Państwa, a zatem podlegają szczególnej ochronie i winny być wydatkowane zgodnie z ich celem, w określonej prawem wysokości. W sprawie skarżącej organ przyznawał uprawnienia jako drugi. Decyzja o przyznaniu części świadczenia wychowawczego ojcu dziecka nie podlega tu weryfikacji. Nie można zapominać, że w świetle art. 16 §1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub szczególnych. Decyzja ostateczna, dopóki pozostaje w obrocie prawnym, wywołuje skutki prawne. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do rozstrzygania, czy zachodzą przesłanki nadzwyczajnego wzruszenia decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze ojcu dziecka. Stąd uwzględnienie argumentacji skargi, że skarżącej należy się pełne świadczenie wychowawcze (a ojcu dziecka nie należy się), nie jest tu możliwe. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 61 § 1, 77 § 1, 80, 107 §3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 5 ust. 2a, 27 ust. 1 u.p.p., § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 18 czerwca 2019 r. w sprawie sposobu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego (...), ani też innych przepisów w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.