II OSK 1537/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "X" w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1921/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "X" w [...] na uchwałę Rady Gminy S. B. z dnia 30 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1921/21, oddalił skargę Stowarzyszenia "X" w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 30 czerwca 2011 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Stowarzyszenie "X" wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę w części dotyczącej działki [...], obręb L., poprzez przeznaczenie jej na cele zabudowy mieszkaniowej. Skarżące Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części dotyczącej działki [...], obręb L. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności Sąd ten podniósł, że uchwała Rady Gminy S. B. z dnia 30 czerwca 2011 r., Nr [...], była już przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 96/12, po rozpoznaniu skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy S. B. z dnia 30 czerwca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność: § 10 ust. 3 pkt 5, § 10 ust. 6 pkt 3, § 11 ust. 1 pkt 1, 4, 5, 9, § 17 pkt 2 lit e, § 18 pkt 2 lit e, § 19 pkt 2 lit e, § 21 pkt 2 lit a, § 22 pkt 2 lit a, § 29 pkt 4 lit b i f, § 30 pkt 4 lit b, f, h, § 39 pkt 3 zdanie pierwsze zaskarżonej uchwały; stwierdził nieważność § 33 i załącznika graficznego w części terenu oznaczonego symbolem U2/ZPa zaskarżonej uchwały; stwierdził nieważność § 36 i załącznika graficznego w części terenu oznaczonego symbolem U2/U1 zaskarżonej uchwały; stwierdził nieważność załącznika graficznego zaskarżonej uchwały odnośnie terenu oznaczonego symbolem R w części dla której w uchwale Rady Gminy S. B. z dnia 1 czerwca 2006 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. B. określono kierunki rozwoju oznaczone symbolem MN1, MN2, MN3, U, UP. Dalej Sąd meriti wskazał, że organizacja społeczna nie może skarżyć uchwał organu gminy wyłącznie z powołaniem się na własny cel statutowy, nie jest to bowiem wówczas działanie z powodu naruszenia własnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten nie może być wyłączną przesłanką zaskarżenia. Stowarzyszenie może jednak złożyć skargę w imieniu konkretnych członków, grupy mieszkańców, po uzyskaniu ich pisemnego upoważnienia. Stowarzyszenie "X" wykazało na podstawie pisemnego pełnomocnictwa, że reprezentuje osoby posiadające nieruchomości i zamieszkujące w sąsiedztwie z terenem objętym planem, zatem w przedmiotowej sprawie należało ocenić, czy przepisy zaskarżonej uchwały Rady Gminy S. B. oddziałują na sytuację prawną osób reprezentowanych przez stowarzyszenie, czy ustalony w planie sposób zagospodarowania działki [...] skutkuje równocześnie pogorszeniem warunków korzystania z sąsiednich działek nieruchomości wspólnej [...]. Potencjanie podstawą interesu prawnego w tym przypadku mogłyby być regulacje Kodeksu cywilnego np. dotyczące immisji. Jak wskazał Sąd Wojewódzki postanowienia zaskarżonej uchwały nie naruszają interesu prawnego skarżących. Unormowania zawarte w zakwestionowanym akcie nie ingerują w prawo własności nieruchomości położonej w L. stanowiącej tereny wspólne [...], oznaczone jako działki [...] z obrębu L., dla której Sąd Rejonowy w P., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. Sposób ingerencji zaskarżonej uchwały w to prawo własności ma charakter wyłącznie hipotetyczny. Bezzasadne jest poszukiwanie naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale poprzez to, że na nieruchomościach sąsiednich może zostać ustanowiona służebność drogowa. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p." plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zgodność planu miejscowego ze studium musi bezwzględnie istnieć w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który sprowadza się do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany przyjętymi w planie miejscowym ustaleniami, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Skarżący jako właściciele sąsiadującej nieruchomości mają w sprawie interes faktyczny, nie wykazali jednak aby legitymowali się interesem prawnym do zaskarżenia planu. Skoro nie doszło do przekroczenie granic władztwa planistycznego Gminy, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, z późń. zm.) - dalej: "P.p.s.a.", oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie "X" w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości Stowarzyszenie zarzuciło: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559, z późn. zm.) - dalej: "u.s.g." w związku z art. 140 i 144 K.c. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 i art. 6 ust 2 pkt 2 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do przyjęcia, że interes prawny wywodzony z prawa własności nie został w przedmiotowym planie naruszony, pomimo że zaskarżony plan, poprzez przeznaczenie działki [...] z obrębu L., wymusza (działka nie ma dostępu do drogi publicznej wystarczającego na cele budowlane) przeprowadzenie drogi dojazdowej przez nieruchomość stanowiącą własność reprezentowanych przez skarżącą osób; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na arbitralnym stwierdzeniu braku legitymacji skargowej w niniejszej sprawie bez ustosunkowania się do istotnych elementów stanu faktycznego w niniejszej sprawie, przy jednoczesnym braku wykazania zasadności dokonanych przez Sąd ocen i logicznie sprzecznym ujęciu, zgodnie z którym legitymacja skargowa Stowarzyszenia wynika z reprezentacji podmiotów nie mających interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały o planie miejscowym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie naruszył powołanych przepisów. Rozstrzygnął sprawę w jej granicach, dokonując, zgodnie ze swoimi kompetencjami, oceny legalności zaskarżonej decyzji. Ocena ta jest kompletna co wynika z uzasadnienia wyroku. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej uzasadnienie to zawiera wszystkie ustawowe elementy i w sposób prawidłowy wyjaśnia podstawę rozstrzygnięcia. Jeżeli podniesione przez stronę skarżącą w skardze zarzuty nie miały znaczenia przy ocenie zgodności z prawem przedmiotowej decyzji, to brak odniesienia się do nich wszystkich nie oznacza naruszenia powołanych przepisów. Sąd nie zawsze zobligowany jest do odnoszenia się do każdego z argumentów mających w ocenie strony skarżącej świadczyć o zasadności środka zaskarżenia, o ile z wywodów wynika dlaczego Sąd uznał, że przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa. Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego wskazać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy czy interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie a zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa, która określona jest w art. 101 u.s.g. stanowi lex specialis wobec ogólnej normy wynikającej z art. 28 K.p.a. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, to w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Nie budzi wątpliwości, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12, LEX nr 1311573). Prawo do wniesienia takiej skargi przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Interes prawny można wywodzić tylko z treści normy prawa materialnego (należącej do każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego) dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - normy, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2016r, sygn. akt II OSK 914/3, LEX nr 2143559). Uchwała Rady Gminy jest aktem prawa miejscowego i kształtuje sposób korzystania z nieruchomości. Kształtuje ona sposób wykonywania prawa własności, gdyż korzystanie z rzeczy jest jednym z atrybutów prawa własności. Oznacza to też, że interes prawny, który może zostać naruszony taką uchwałą ma swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe, w tym z pewnością prawo własności nieruchomości. Zamiar prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości objętej postanowieniami planu miejscowego, czy fakt bycia podmiotem gospodarczym prowadzącym działalność gospodarczą na takim terenie, nie mogą stanowić źródła interesu prawnego do zaskarżenia takiej uchwały (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2016r., sygn. akt II SA/Kr 642/16, LEX 2141459). Niesporne jest w sprawie, że skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości objętej zaskarżona uchwałą, zaś cele statutowe Stowarzyszenia nie świadczą o naruszeniu interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Autor skargi kasacyjnej, który poprzez zarzut błędnej wykładni wskazuje na wadliwe uznanie, że skarżącemu Stowarzyszeniu nie przysługuje interes prawny nie przedstawił skutecznie dowodu naruszenia prawa mającego bezpośredni wpływ na indywidualną sytuację prawną skarżącego Stowarzyszenia. Wskazanie na to, że osoby reprezentowane przez skarżące Stowarzyszenie są właścicielami nieruchomości sąsiadujących z terenem objętym planem i naruszenie ich interesów wymaga aktywności ze strony Stowarzyszenia nie uzasadnia naruszenia interesu prawnego skarżącego Stowarzyszenia. W skardze kasacyjnej wskazano m.in., że swój interes prawny Stowarzyszenie upatruje w treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w powiązaniu z celami statutowymi Stowarzyszenia. Wskazany przepis stanowi, że każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, (nie wskazano w skardze kasacyjnej jaką ustawą) do ochrony własnego interesu prawnego, (nie wykazano własnego interesu prawnego Stowarzyszenia) przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zatem z brzmienia wskazanego przepisu skarżące Stowarzyszenie nie może skutecznie wyprowadzić wniosku, że posiada legitymację uprawniającą do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy S. B. z dnia 30 czerwca 2011 r., nr [...]. Jak już wyżej wykazano, kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem, (który musi być aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny), czego skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie nie wykazało. Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa została prawidłowo rozpatrzona przez Sąd pierwszej instancji, a zarzuty skargi kasacyjnej uznać należało za nieusprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.