II SA/Rz 1514/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na akt Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2021 r. w przedmiocie odmowy wstępu do gminnego obiektu użyteczności publicznej I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od Gminy i Miasta - Burmistrza na rzecz skarżącego M. P. kwotę 680 zł /słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. P. (skarżący) jest akt (pismo) Burmistrza [...] (organ/organ wykonawczy gminy/Burmistrz) z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] dotyczący zakazu wstępu na gminną pływalnię, prowadzoną przez Ośrodek Sportu i Rekreacji w [...] i stanowiącą gminny obiekt użyteczności publicznej. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższe pismo przedstawia się następująco. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. zatytułowanym jako "polecenie", Kierownik Referatu Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...] w związku z ciągłym nieprzestrzeganiem zapisów regulaminu pływalni "[...]", w szczególności pkt 41a: zabrania się prowadzenia kursów nauki pływania oraz zajęć rekreacyjnych w wodzie bez zgody kierownictwa pływalni - zabronił skarżącemu wstępu na basen, a ponadto nakazał niedoładowywanie karnetu nr [...], którego właścicielem jest skarżący - od dnia 7 czerwca 2021 r. do odwołania. W piśmie z dnia 14 czerwca 2021 r. skarżący zwrócił się do organu z prośbą o wskazanie podstawy prawnej zawartej w poleceniu zakazu wstępu na basen oraz niedoładowywania posiadanego przez skarżącego karnetu nr [...] uprawniającego do korzystania z krytej pływalni "[...]". Dodatkowo skarżący zwrócił się o wyjaśnienie przyczyn oraz zasadności w/w ograniczeń wobec jego osoby, w tym wyjaśnienie tak wskazanego terminu obowiązywania przedmiotowych poleceń. Skarżący zwrócił uwagę, że kryta pływalnia "[...]" jest obiektem ogólnodostępnym dla klientów indywidualnych, stąd też niecelowym i nieuzasadnionym jest ograniczanie bądź zakazywanie wstępu na jej teren osobom prywatnym. W odpowiedzi pismem z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] organ poinformował skarżącego, że decyzja o uniemożliwianiu mu wstępu na krytą pływalnię "[...]" w [...] została podjęta w związku z uporczywym łamaniem regulaminu pływalni. Punkt 41a regulaminu pływalni stanowi, że: "zabrania się prowadzenia kursów nauki pływania oraz zajęć rekreacyjnych w wodzie bez zgody kierownictwa pływalni". Przepis jasno wskazuje na sposób i możliwości prowadzenia zajęć nauki pływania. W związku z powyższym wstęp na pływalnię został dla skarżącego ograniczony. W dniu 6 października 2021 r. do tut. Sądu wpłynęła skarga skarżącego na "decyzję" organu o uniemożliwieniu mu prawa wstępu na krytą pływalnię "[...]" w [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że kryta pływalnia "[...]" w [...] administracyjnie podlega Gminie [...]. Jest to obiekt użyteczności publicznej ogólnodostępny dla każdego. Będąc mieszkańcem [...] skarżący od kilku lat uczęszcza na ten basen z dziećmi, rodziną i znajomymi. Z racji, że posiada wiedzę i uprawnienia udziela im porad czy instruktażu z zabaw w wodzie czy pływania. Wszystko odbywa się w spokoju, porządku, zgodnie z regulaminem. Niemniej jednak od kilku miesięcy skarżący został wielokrotnie nagrywany telefonami przez kierownika pływalni P. G. i P. G. Skarżący podał, że zwrócił ww. osobom uwagę, że nie życzy sobie nagrywania, gdyż nie jest to monitoring obiektu. Uwagi te nie poskutkowały, a na dodatek zadziałały odwrotnie i w dniu [...] czerwca 2021 r. osoby pracujące w kasie pływalni otrzymały polecenie od kierownika basenu o niewpuszczaniu skarżącego na obiekt oraz o niedoładowywaniu karnetu nr [...], którego jest właścicielem. Skarżący podał, że wystąpił z pismem do organu o wyjaśnienie tej sprawy, na co otrzymał decyzję organu o ograniczonym wstępie na basen. Skarżący podkreślił, że jest osobą prywatną, nie prowadzi działalności gospodarczej i nigdzie się nie reklamuje. Zakaz wstępu na pływalnie skarżący uważa za niezgodny z prawem, podobnie jak zapis w regulaminie, na który powołuje się organ. Zdaniem skarżącego kupno biletu jest umową, a tym samym zgodą na korzystanie z basenu. Nie może być tak, aby z własnym dzieckiem czy znajomymi nie mieć możliwości skorzystać z dóbr wspólnych, czyli w tym przypadku gminnych, stąd też niecelowym i nieuzasadnionym jest ograniczanie bądź zakazywanie wstępu na teren pływalni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Organ stwierdził, że pismo z dnia [...] lipca 2021 r. miało charakter informacyjny i stanowiło odpowiedź na pytanie skarżącego. Wbrew stanowisku skarżącego, w sprawie tej nie doszło i nie mogło dojść do wydania decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej. Kwestie poruszone w skardze nie są bowiem rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych, nie są sprawami z zakresu administracji publicznej, są natomiast elementem cywilnoprawnego stosunku zobowiązaniowego - umowy odpłatnej o korzystanie z usług krytej pływalni - jaka jest zawierana pomiędzy usługodawcą (Gmina - właściciel obiektu) i usługobiorcą - mieszkańcem dokonującym zakupu biletu wstępu na obiekt, który uprawnia do skorzystania z oferty obiektu. Zdaniem organu skarga powinna zostać odrzucona, gdyż materia, której skarga dotyczy nie należy do właściwości sądów administracyjnych określonej zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl tego przepisu, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej orzekając w sprawach skarg na wymienione w tym przepisie akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, a także na bezczynność lub przewlekłe postępowanie w sprawach z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi nie jest akt ani czynność z zakresu administracji publicznej. Nie jest to również bezczynność lub przewlekłe postępowanie w sprawach z zakresu administracji publicznej. Możliwość odpłatnego korzystania z krytej pływalni prowadzonej przez Gminę jest korzystaniem z usług należących do oferty rekreacyjnej Gminy skierowanej do nieograniczonego kręgu osób, niezależnie od ich miejsca zamieszkania. Usługi takie nabywane są na podstawie umowy poprzez zakup biletu wstępu uprawniającego do korzystania z Pływalni. Gmina nie ma bowiem ustawowego obowiązku zapewnienia każdemu mieszkańcowi możliwości korzystania z basenu, ani też nie rozstrzyga wniosków mieszkańców w tym zakresie przez indywidualny akt administracyjny. Regulamin określający zasady zachowania się na pływalni, w tym obowiązujące zakazy, stanowi w istocie zbiór przedmiotowo istotnych postanowień umowy, które korzystający zobowiązuje się spełnić, zawierając umowę adhezyjną poprzez zakup biletu wstępu bądź skorzystanie z karnetu i redukcję zgromadzonych na nim środków o cenę wstępu na basen. Mając powyższe na uwadze, brak jest podstaw do przyjęcia, że sprawa, której skarga dotyczy jest sprawą z zakresu administracji publicznej. W konsekwencji uznać należy, że materia ta nie podlega kognicji sądów administracyjnych, a co za tym idzie skarga w niniejszej sprawie winna zostać odrzucona stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z ostrożności organ również podniósł, że decyzja osoby zarządzającej pływalnią podjęta w ramach zakresu czynności - tj. Kierownika Referatu OSiR znajduje umocowanie w ustalonym regulaminie korzystania z krytej pływalni "[...]", w szczególności w jego pkt 41a, który zabrania prowadzenia kursów nauki pływania lub zajęć rekreacyjnych osobom, które nie mają na to zgody kierownictwa pływalni. Zakaz ten stosuje się w szczególności do osób, które wchodzą na basen po wykupieniu biletu czy karnetu uprawniającego do korzystania z basenu, i nie mogą na tej podstawie prowadzić kursów nauki pływania bądź zajęć rekreacyjnych. Kursy bądź zajęcia rekreacyjne na obiekcie pływalni mogą być prowadzone wyłącznie przez upoważnionych pracowników/zleceniobiorców obiektu bądź tylko za zgodą Kierownika przez podmioty zewnętrzne. Stąd też nie jest zasadne kwestionowanie zakazu, który ma oparcie w regulaminie pływalni "[...]", i został zastosowany w reakcji na nieprzestrzeganie przez skarżącego ustalonych zasad korzystania z basenu. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że obsługa i kierownictwo basenu ustaliło, że skarżący nie przestrzegał regulaminu pływalni prowadząc w ramach korzystania z basenu lekcje pływania. Na marginesie organ również wskazał, że skarżący nie określił i nie sprecyzował swojego żądania, nie wskazując o co wnosi. Reasumując organ podniósł, że sprawa niniejsza nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, lecz należy do sfery prawa cywilnego, dotycząc w szczególności odpłatnego korzystania z oferty rekreacyjnej Gminy, która to oferta nie jest ograniczona dla mieszkańców, lecz skierowana jest do wszystkich zainteresowanych osób, a umożliwienie wstępu na basen nie należy do obowiązkowych zadań z zakresu administracji publicznej organu jakim jest burmistrz. Pismem procesowym z dnia 3 lutego 2022 r. pełnomocnik procesowy skarżącego zaprezentował nowe stanowisko prawne, podnosząc konieczność uchylenia zaskarżonego aktu, jako odpowiadającego cechom wskazanym w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), ze względu na brak podstawy prawnej do jego podjęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu jako oczywiście uzasadniona, niezależnie od oceny zarzutów w niej podniesionych oraz wskazanej podstawy prawnej (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie jest akt organu wykonawczego gminy z dnia [...] lipca 2021 r., w którym poinformowano skarżącego o "ograniczeniu wstępu" do gminnego obiektu użyteczności publicznej, to jest do krytej pływalni prowadzonej przez gminną jednostkę budżetową, działającą zgodnie ze Statutem przyjętym w drodze uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. W pierwszej kolejności należało dokonać kwalifikacji prawnej wydanego aktu oraz ocenić jego relację do pisma Kierownika Referatu Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. (pn. "polecenie"), w którym "zabroniono wstępu" skarżącemu na pływalnię od dnia 7 czerwca 2021 r. do odwołania. Akt o charakterze indywidualnym i konkretnym, wydany poza postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym (w formie innej niż decyzja i postanowienie), w formie pisemnej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, ustalający lub kształtujący zakres praw lub obowiązków administracyjnoprawnych, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, jest niewątpliwie aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaskarżony w niniejszej sprawie akt przyjął postać formę pisemną, kształtując w sposób indywidualny i konkretny sytuację prawną skarżącego w zakresie uprawnienia do dostępu do gminnego obiektu użyteczności publicznej (krytej pływalni). Niewątpliwie indywidualne i konkretne akty ustalające lub kształtujące zakres uprawnień lub obowiązków danego podmiotu (w tym członka gminnej wspólnoty samorządowej) w sferze korzystania z gminnych terenów rekreacyjnych, obiektów i urządzeń sportowych są niejurysdykcyjnymi aktami jednostkowymi podejmowanymi w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uprawnienia i obowiązki mieszkańców gminy (jako członków gminnej wspólnoty samorządowej) w powyższej sferze wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 pkt. 10 i 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, do których w szczególności należą sprawy kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, oraz utrzymanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych. Dodatkowo zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie tworzenie warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego. Skarżony organ przez wiążące rozstrzygnięcie, że strona skarżąca zostaje pozbawiona od dnia 7 czerwca 2021 r. (a więc od dnia podpisania "polecenia" przez Kierownika Referatu Ośrodka Sportu i Rekreacji) na czas nieokreślony ("do odwołania") prawa wstępu na krytą pływalnię, stanowiącą gminny obiekt użyteczności publicznej (obiekt sportowy), ukształtował bezpośrednio i negatywnie sytuację prawną skarżącego wynikającą z przepisów prawa w ten sposób, że ustanowił w istocie bezterminowy zakaz korzystania z tego obiektu. Rozważenia wymaga natomiast zagadnienie dopuszczalności wskazania przez skarżącego jako przedmiotu zaskarżenia aktu Burmistrza z dnia [...] lipca 2021 r. z pominięciem pisma Kierownika Referatu Ośrodka Sportu i Rekreacji z dnia [...] czerwca 2021 r. W tym zakresie należy uwzględnić, że "polecenie" Kierownika Referatu wynikało z Regulaminu korzystania z krytej pływalni "[...]" Referatu Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...], ustanowionego przez Kierownika tego Referatu (k. 4-6 akt administracyjnych) z rażącym naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. (zob. dalsze uwagi poniżej). W związku z powyższym nie można było przyjąć, że w tym zakresie Kierownik Referatu mógł działać w imieniu Gminy w sferze stosunków administracyjnych zewnętrznych i podejmować jakiekolwiek władcze akty lub czynności w imieniu Gminy tylko na podstawie Statutu Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...], przyjętego w drodze uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Statut powyższej gminnej jednostki budżetowej ustalony przez Radę Miejską na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) u.s.g. dotyczy bowiem utworzenia, wewnętrznej organizacji oraz mienia tej jednostki, a zatem z samego tylko § 4 ust. 5 pkt. 3 tego aktu (powierzającego Kierownikowi Ośrodka jego reprezentowanie) nie można wywodzić upoważnienia do działania władczego w imieniu Gminy. Zgodnie natomiast z wyrażoną w art. 30 ust. 1 u.s.g. ogólną zasadą, że wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, należało przyjąć, że pomimo niewydania przez Radę Miejską na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. właściwego aktu prawa miejscowego określającego zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (lub tylko spornego obiektu użyteczności publicznej), jedynie Burmistrz jako organ wykonawczy gminy był upoważniony do władczego działania w przedmiotowej sprawie, niezależnie od braku odpowiedniego aktu prawa miejscowego. W dalszej kolejności należało rozstrzygnąć sprawę niezachowania przez skarżącego terminu zaskarżenia spornego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 53 § 2 zd. 1 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W przedmiotowej sprawie akt Burmistrza został wydany [...] lipca 2021 r., natomiast jego doręczenie nastąpiło 15 lipca 2021 r. Skarżący wniósł skargę 3 września 2021 r., a więc po upływie ustawowego terminu. Sąd uznał jednak w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do zastosowania dyspozycji art. 53 § 2 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z tą dyspozycją, sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie terminu określonego w art. 53 § 2 zd. 1 p.p.s.a. nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Podstawą do przyjęcia takiego stanowiska nie jest twierdzenie skarżącego, że w okresie biegu terminu do wniesienia skargi przebywał na urlopie, lecz obiektywna okoliczność braku pouczenia skarżącego o możliwości zaskarżenia wydanego aktu do sądu administracyjnego. W sytuacji podniesionych wyżej wątpliwości co do określenia właściwego przedmiotu zaskarżenia oraz wydania aktu przez Burmistrza pomimo nieobowiązywania właściwego aktu prawa miejscowego, nie można zaakceptować skutków odrzucenia skargi ze względu na niezachowanie ustawowego terminu, jeżeli o dopuszczalności i zasadach wniesienia skargi do sądu administracyjnego skarżący nie został pouczony. W tym zakresie konieczne jest przyjęcie poglądu, że przepis art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a. podlega zastosowaniu per analogiam, pomimo iż postępowanie w sprawie wydania aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest postępowaniem administracyjnym niejurysdykcyjnym. Dokonując oceny legalności formalnej i materialnej zaskarżonego aktu, Sąd doszedł do przekonania, że akt ten został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Organ wykonawczy Gminy nie był uprawniony do ograniczenia zagwarantowanej ustawowo w art. 7 ust. 1 pkt. 10 i 15 u.s.g. sfery uprawnień członka gminnej wspólnoty samorządowej do korzystania ze sportowych obiektów użyteczności publicznej przez nałożenie obowiązku w formie bezterminowego zakazu korzystania ze spornego obiektu gminnego, poza zasadami i trybem korzystania z tego obiektu określonymi w akcie prawa miejscowego wydanym na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Wydając zaskarżony akt Burmistrz naruszył zatem rażąco przepisy art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt. 10 oraz w zw. z art. 30 ust. 1 u.s.g. Jeżeli gminna jednostka samorządu terytorialnego zmierza do wprowadzenia określonych zasad lub trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w szczególności przez wprowadzenie zasad i zakresu korzystania z uprawnień lub przez nałożenie obowiązków na podmioty zewnętrzne (w szczególności mieszkańców gminy), to zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. organ stanowiący właściwej gminy ma obowiązek ustalenia powyższych zasad i trybu w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego. Tylko na podstawie tego rodzaju aktu lokalnego prawa powszechnie obowiązującego jest możliwe i dopuszczalne wydawanie aktów indywidualno-konkretnych (o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) określających zakres praw i obowiązków podmiotów korzystających lub zamierzających korzystać z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zaniechanie wykonania kompetencji ustanowionej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. skutkuje tym, że nie jest prawnie dopuszczalne wydawanie aktów jednostkowych ograniczających prawa lub nakładających obowiązki na podmioty zewnętrzne. Podstawą wydawania tego rodzaju aktów konkretyzujących sytuację prawną w powyższym zakresie może być bowiem tylko akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Gminny organ stanowiący wydając akt prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. musi ponadto uwzględnić, że zakres i treść ograniczeń ustawowego prawa członka lokalnej wspólnoty samorządowej do korzystania z gminnych terenów rekreacyjnych, urządzeń sportowych oraz innych gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz zakres i treść powiązanych z nimi obowiązków nie może naruszać istoty naczelnego zadania własnego gminy, to jest zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej. Wprowadzone w akcie prawa miejscowego ograniczenia uprawnień lub obowiązki muszą być zatem wyważone i proporcjonalne do podlegających ochronie prawnej wartości. Na zakończenie Sąd stwierdza, że Burmistrz nie wykonał w zakresie poddanym ocenie w niniejszej sprawie ustawowego obowiązku przedłożenia Radzie Miejskiej projektu uchwały w sprawie określenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Dalsze zaniechania w tym zakresie i wydawanie kolejnych sprzecznych z prawem aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczących indywidualnego ustalenia praw lub obowiązków w zakresie zasad lub trybu korzystania z gminnych terenów, obiektów lub urządzeń użyteczności publicznej, będzie wymagało zawiadomienia właściwych organów nadzoru nad działalnością gminną. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego aktu (punkt pierwszy wyroku) oraz o zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt drugi wyroku), na które złożyły się uiszczony wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego.