IV SA/Po 1044/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 09 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. Nr [...] Burmistrz Gminy O., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. skarżącego J. P., orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, na terenie działki nr [...], obręb T. z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741, dalej powoływanej jako "upzp"). Wskazując, że teren działki objętej inwestycją stanowią grunty rolne klasy RIIIa, organ stwierdził, że nie ma możliwości zastosowania w sprawie odstępstwa od określonego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm., dalej powoływanej jako "uogrl") wymogu uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III ze względu na niespełnienie warunków określonych w art. 7 ust. 2a pkt 3 uogrl, gdyż projektowany budynek lokowany jest na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy RIIIa w odległości powyżej 50,0 m od granicy pasa drogowego drogi publicznej (gminnej). Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procedury administracyjnej. W szczególności, iż w art.7 ust.2a pkt 3 uogrl jest mowa o tym , że grunt ma być położony w odległości nie większej jak 50 m od drogi publicznej, a nie projektowany obiekt jak zostało to przyjęte w zaskarżonej decyzji, w związku z czym organ wykroczył poza swoje kompetencje. Uzgodnienie decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych nie leży w kompetencjach Burmistrza. W niniejsze sprawie należało bowiem sporządzić projekt pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, a następnie uzgodnić ze Starostą K. w zakresie ochrony gruntów rolnych, w przypadku negatywnej opinii Starosty należało odmówić ustalenia warunków zabudowy. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w K. decyzją z dnia 25 października 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, że w stosunku do terenu inwestycji nie zachodzi przesłanka zapisana w art. 7 ust. 2a pkt 3 uogrl, wskazując że ww. działka nie zawiera się w pasie 50 m od granicy drogi publicznej, gdyż w najdalej oddalonym punkcie znajduje się w odległości ok.182 m od drogi publicznej. SKO podkreśliło przy tym, że przesłankę zapisaną w art. 7 ust. 2a pkt 3 uogrl należy oceniać nie jedynie pod kątem odległości granicy danej działki od drogi publicznej, lecz należy ustalić czy cała działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zawiera się w odległości 50 m od drogi publicznej. Skoro działka nr [...], stanowiąca teren inwestycji, nie zawiera się w pasie 50 m od granicy najbliższej drogi publicznej, to tym samym nie spełnia przesłanki z art. 7 ust. 2a pkt 3 uogrl. Brak zaś spełnienia chociażby jednej z przesłanek zapisanych w art. 7 ust. 2a uogrl uniemożliwia – jak podsumowało SKO - zastosowanie wyjątku, którego ten przepis dotyczy, a to oznacza, że w sprawie nie została spełniona przesłanka możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp. Na powyższą decyzję J. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7 ust. 2a pkt 3 uogrl poprzez jego niewłaściwą wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, że nieruchomość nie jest położona w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej, bowiem to grunt ma być położony w odległości nie większej jak 50 m od drogi publicznej, a nie projektowany obiekt jak zostało to przyjęte w zaskarżonej decyzji. Poza tym uzgodnienie decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych nie leży w kompetencjach Burmistrza, tylko starosty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotową sprawę zainicjował wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, na terenie działki nr [...], obręb T. Zgodnie z art. 61 ust. 1 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienianych w tym przepisie, w tym warunku wskazanego w pkt 4 art. 61 ust. 1 upzp, tj. wymogu aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Wskazać należy, że w sprawie nie było kwestionowane i nie budziło sporu, że teren przedmiotowej inwestycji nie został objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazuje, iż planowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami art. 61 ust. 1 pkt. pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tle przedmiotowej sprawy okolicznością bezsporną jest, że działka [...] położona w miejscowości T. , której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy jest użytkiem rolnym. Planowana inwestycja znajduje się na gruncie ornym, który stanowi grunt klasy R IIIa o powierzchni użytku wynoszącym 0.5695 ha, tym samym wymagana jest zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, z zastrzeżeniem ust. 2a. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. W myśl art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zwanej dalej u.o.g.r.l., przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisu, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się do terenów, dla których miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się (ust 1a). Natomiast w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Podkreślenia wymaga, że brak spełnienia choćby jednej z przesłanek z powyżej zacytowanego art. 7 ust. 2a uniemożliwia już zastosowanie wyjątku sankcjonowanego tą regulacją. W niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka z pkt. 3 cyt. przepisu. Teren inwestycyjny położony jest w odległości przekraczającej odległość 50 m od drogi publicznej. Zgodzić się należy z organem, że w art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. ustawodawca posługuje się pojęciem "gruntu". W treści tego przepisu brak jest np. sformułowania "granica działki", co należy zauważyć zwłaszcza w kontekście brzmienia art. 7 ust. 2a pkt 2 u.o.g.r.l., w którym to przepisie mowa jest o odległości "nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej (...)". W treści omawianego przepisu ustawodawca posługuje się sformułowaniem "grunty położone są w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej", to należy przyjąć, że odległość ta nie może być przekroczona w przypadku całej działki. Cały obszar (grunt), którego przeznaczenie ma zostać zmienione, w wyniku wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy powinien więc znajdować się w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej. gdyby ustawodawca pragnął, aby odległość 50 m od drogi publicznej, o której mowa w art. 7 ust. 2a pkt 3 uogrl mierzona była od granicy danej działki rolnej (tak jak zażyczył sobie w art. 7 ust. 2a pkt 2 uogrl w przypadku mierzenia odległości działki rolnej od granicy działki budowlanej), to w treści art. 7 ust. 2a pkt 3 uogrl zawarłby takie właśnie sformułowanie. Skoro jednak w art. 7 ust. 2a pkt 3 uogrl brak jest wskazania, iż odległość do drogi publicznej należy mierzyć od drogi publicznej do granicy działki (gruntu), to należy przyjąć, że odległość ta nie może być przekroczona w przypadku całej działki. Cały obszar, którego przeznaczenie ma zostać zmienione, w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy powinien więc znajdować się w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej. To grunt ma być położony w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej, a nie linia graniczna określonej działki w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej. Warunek powyższy w kontrolowanej sprawie nie został spełniony, albowiem objęta wnioskiem działka nr [...] w najdalej oddalonym punkcie znajduje się w odległości ok. 182 m od drogi publicznej. Stanowisko skarżącego co do sposobu wykładni art. 7 ust. 2a pkt 3 uogrl nie zasługuje zdaniem Sądu na aprobatę, gdyż nie stanowi urzeczywistnienia realizacji celu ochronnego gruntów rolnych, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 uogrl i nie prowadzi do ograniczenia przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, o którym jest mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 uogrl. Uwzględnienie toku rozumowania skarżącego prowadziłoby w skutkach do możliwości zmiany przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III poprzez stopniowe przesuwanie obszaru zwartej zabudowy i granic działek budowlanych, co pozostaje w sprzeczności z celami uogrl. Sąd podzielił zatem stanowisko organów, że odnośnie gruntu inwestycyjnego, obejmującego działkę rolną klasy RIIIa nie został spełniony warunek z art. 7 ust. 2a pkt 3 uogrl, stwierdzając – wbrew zarzutom skarżącego – brak naruszenia w sprawie tego przepisu prawa materialnego. Należy bowiem podzielić wykładnię art. 7 ust. 2a pkt 3 uogrl, że cały obszar gruntu, którego przeznaczenie ma być zmienione powinien znajdować się w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 634/20; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 633/20; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 114/19; wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2191/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 382/20, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 265/17 oraz wyrok NSA z dnia 16 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2257/17 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Warunek ten w przypadku spornego gruntu nie został spełniony, co oznacza, że w sprawie nie znalazł zastosowania art. 7 ust. 2a uogrl, który ma charakter wyjątku i stąd nie wolno go interpretować rozszerzająco. Zwolnienie z uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów nie wchodziło zatem w rachubę, nawet jeśli spełnione zostałyby pozostałe (poza warunkiem określonym w art. 7 ust. 2a pkt 3 uogrl) warunki wymienione w art. 7 ust. 2a uogrl, gdyż ustawodawca określił wymóg spełnienia łącznie wszystkich warunków wymienionych w art. 7 ust. 2a uogrl dla możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III bez zgody ministra. Rację ma SKO, że brak spełnienia choćby jednej z przesłanek z art. 7 ust. 2a uogrl uniemożliwia już zastosowanie wyjątku sankcjonowanego tą regulacją. Konsekwencją więc zgodnego z prawem ustalenia organów, że teren objęty inwestycją, stanowiący grunty RIIIa, wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze z uwagi na brak możliwości zastosowania odstępstwa przewidzianego w art. 7 ust. 2a uogrl w związku z niespełnieniem warunku określonego w pkt 3 wskazanego artykułu, jest prawidłowy wniosek organów, że okoliczność ta powoduje niemożność wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, jako że w sprawie nie została spełniona obligatoryjna przesłanka ustalenia warunków zabudowy wymieniona w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp. Co do zagadnienia czy uzgodnieniu musi podlegać decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy (czy też tylko decyzja pozytywna), rozbieżne jest stanowisko orzecznictwa. Dokonując wykładni literalnej, należy wskazać, że ustawodawca powołał się wprost na art. 51 ust. 1 u.p.z.p. (stosując zwrot "decyzje, o których mowa" w tym przepisie). Tam natomiast określona została właściwość organów do wydawania przedmiotowych decyzji, nie przesądzając jednoznacznie, że chodzi tylko o decyzje pozytywne (ustawodawca ujął to w taki sposób, że "w sprawach" ustalenia lokalizacji decyzje wydają konkretne organy). Patrząc jednak z perspektywy systemowej i funkcjonalnej, uznanie, że organy uzgadniające muszą weryfikować również treść decyzji odmownych, trudne byłoby do racjonalnego uzasadnienia. Warto bowiem podkreślić, że organ uzgadniający nie staje się w ten sposób kolejnym podmiotem polityki przestrzennej, który weryfikowałby każde (pozytywne i negatywne dla inwestora) działanie władz gminnych. Podmiot ten może wypowiadać się jedynie w zakresie swojej kompetencji. Nie może natomiast prowadzić de facto osobnego "swojego" postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Potwierdza to orzecznictwo, wskazując, że w kompetencji organu uzgadniającego nie leży ocena, czy otrzymany do uzgodnienia projekt jest zgodny z wnioskiem inwestora, jest to bowiem zadaniem organu prowadzącego sprawę (zob. wyrok NSA z 19.01.2016 r., II OSK 1168/14, LEX nr 2033971). Między innymi uwzględniając powyższą argumentację, należy przychylić się do stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z 23.03.2012 r., II OSK 33/11, LEX nr 1420328, w którym wprost wskazano, że uzgodnieniu powinien podlegać jedynie projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, a nie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Dlatego też organ gminy może (a nawet powinien) wydać decyzję odmawiającą uzgodnienia warunków zabudowy bez poddawania jej pod uzgodnienia. Argumentacja wyrażająca odmienne stanowisko wydaje się trudna do uzasadnienia i jeszcze bardziej formalizuje całe postępowanie (co sprzeciwia się zasadom ekonomii postępowania administracyjnego). Należy jednocześnie zauważyć, że wobec przygotowania w przedmiotowej sprawie projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, nie podlegał on uzgodnieniu ze starostą, tj. organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt Il OSK 33/1; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2101/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 892/19; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 35/21 – dostępne jw.). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) w zw. z Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 20 stycznia 2022 r.