I GSK 1216/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1337/21 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 9 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1337/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 7 grudnia 2020r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne - uchylił zaskarżoną decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego tj.; a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 31zo ust. 1 oraz art. 31zq ust. 1-4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842; dalej: ustawa COVID-19) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ rentowy winien udzielić skarżącej wyjaśnień co do terminu na złożenie deklaracji, podczas gdy z przepisu art. 31zq ust. 1 i art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 wprost wynika, że płatnik jest obowiązany przesyłać deklaracje rozliczeniowe na zasadach i terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm., dalej: u.s.u.s.) co skutkowało wskazaniem podstaw przez Sąd do uchylenia decyzji Zakładu w sytuacji niespełnienia przez stronę przesłanki dotyczącej złożenia deklaracji rozliczeniowej w terminie do 30 czerwca 2020 r. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. art. 46 ust. 1 u.s.u.s. ustawy COVID-19 poprzez uznanie, że skarżący dopiero na wezwanie organu powinien złożyć deklaracje rozliczeniowe, podczas gdy zgodnie z art. 46 ust. 1 u.s.u.s. płatnik składek ma obowiązek składać deklaracje rozliczeniowe, a przepisy art. 31 ustawy o C0VID-19 tego obowiązku nie uchylają; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w zw. art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 poprzez zalecenie, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ przeprowadził postępowanie zgodnie z wymogami k.p.a., podczas gdy organ nie może pominąć przesłanek wynikających z obowiązującego przepisu materialnoprawnego przewidzianych w art. 31zq ww. ustawy; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 15zzzzzn² ust. 2 ustawy o COVID-19 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepis powyższy znajduje zastosowanie do czynności kształtujących prawa i obowiązki strony, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne dla niej skutki, które strona powinna była dokonać przed dniem wejścia w życie powołanego przepisu, tj. przed dniem 16 grudnia 2020 r., przez co wypełniona została dyspozycja art.174 pkt 1 p.p.s.a. 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.)w wyniku błędnego przyjęcia, iż organ uchybił ww. przepisom, a w konsekwencji niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS pomimo braku podstaw do stwierdzenia uchybień ww. przepisowi k.p.a., b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 31zo ust. 1 oraz art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19 w związku z art. 180 § 1 i 2 k.p.a.- poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji przy materialnoprawnym braku podstaw do dokonania zawnioskowanego zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek z uwagi na niezłożenie przez stronę deklaracji rozliczeniowej w terminie do 30 czerwca 2020 r. tj. terminie określonym wyżej wskazanymi przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania. Na wstępie wskazać należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 31zo – art. 31zq ustawy COVID-19 zastosowanie mają przepisy k.p.a., w tym również art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. Zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.), co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2022 r., sygn. I GSK 954/22, z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. I GSK 1342/22 i inne.). Ponadto, co jest szczególnie istotne, z art. 31zp ust. 7 ustawy wynika, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Oznacza to, że odmowa zwolnienia z tego obowiązku następuje w formie aktu administracyjnego wydawanego w ramach procedury uregulowanej w k.p.a., bez zastrzeżenia, z którego wynikałoby ograniczenie w zastosowaniu określonych przepisów tego kodeksu. Wprawdzie zgodnie z art. 31zq ust. 8 zdanie drugie ustawy COVID-19 do wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące odwołań, to jednak ten wąski zakres regulacji nie oznacza wyłączenia zastosowania pozostałych przepisów k.p.a. W konsekwencji powyższego, w realiach sprawy, skarżący złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, co spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Skoro zaś procedura administracyjna odbywa się według reguł k.p.a., zastosowanie miał art. 9 k.p.a., regulujący zasadę informowania oraz, co jest szczególnie istotne, art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W myśl art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19: - za marzec, kwiecień i maj 2020 r. (...) płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1); - Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2); - warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r. (...) chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3). Z treści powyższych przepisów wynika, że w toku postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego złożonym w dniu 1 czerwca 2020 r., organ przed upływem terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 powinien mieć wiedzę, że strona postępowania nie złożyła deklaracji za poszczególne miesiące 2020 r. w terminie określonym w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ta okoliczność powinna, z kolei skłonić organ do wykonania obowiązku określonego w art. 79a § 1 k.p.a. jeszcze przed dniem 30 czerwca 2020 r. Od momentu złożenia wniosku przez skarżącego do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca), organ nie udzielił stronie wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych. Brak ten, który w toku postępowania nie został stronie zasygnalizowany przez organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie jej wniosku. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że gdyby nastąpiło to przed 30 czerwca 2020 r., wówczas strona miałaby szansę dotrzymać terminu i złożyć wymaganą dokumentację. Organ powinien był o to zadbać. Skoro wniosek wpłynął do Zakładu 1 czerwca 2020 r., było więc wystarczająco dużo czasu by organ zweryfikował, czy jest on kompletny, i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Zwłaszcza, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Tym samym, Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a k.p.a. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy. Powyższe jest o tyle istotne, że sama skarżąca wskazywał, że do momentu otrzymania decyzji odmawiającej prawa do zwolnienia z opłacania należności skarżący nie miał wiedzy, że nastąpiło nieprzekazanie w terminie deklaracji rozliczeniowych za poszczególne miesiące 2020 r. Mając na względzie powyższe, z przedstawionych powyżej powodów uznać, należało, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji było w okolicznościach sprawy w pełni usprawiedliwione, poprzez zasadne dostrzeżenie w prowadzonym przez organ postępowaniu istotnych naruszeń norm przewidzianych w art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny okazał się także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 15 zzzzzn² ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że powyższy przepis znajduje zastosowanie do czynności kształtujących prawa i obowiązki strony, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne dla niej skutki, które strona powinna była dokonać przed dniem wejścia w życie powołanego przepisu, tj. przed dniem 16 grudnia 2020 r. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wyraźnie wynika, że Sąd odwołując się do treści art. 15 zzzzzn² ustawy COVID-19 dostrzegł, że w dacie wydania decyzji przepis ten nie obowiązywał, zaś przywołanie treści tego przepisu posłużyło Sądowi wyłącznie do wskazania, iż przepis ten wyznacza kierunek, który powinien być uwzględniany przy stosowaniu zwolnień przewidzianych ustawą o COVID-19. Zdaniem NSA, treść tego przepisu potwierdza to tylko słuszność stanowiska o obowiązku informowania wnioskodawców przed wydaniem decyzji o niezłożeniu wymaganego dokumentu i skutkach z tym związanych (także przed obowiązywaniem tych przepisów, a z odwołaniem się do k.p.a.). Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.