I GSK 1051/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Joanna Wegner Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Gl 811/21 w sprawie ze skargi B. B. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 marca 2021 r. nr 480000/71/P-1371/2021/TW w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 9 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Gl 811/21, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę B. B. (dalej: skarżąca) na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 25 marca 2021 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). Od przedmiotowego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną zaskarżając orzeczenie w całości. W granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zgodnie z żądaniem skarżącej, zaskarżonemu orzeczeniu postawiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, a to: 1. art. 33 § 1 pkt 6 w zw. z art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zwaną dalej: u.p.e.a.) poprzez zaniechanie uwzględnieni uzasadnionych zarzutów skarżącej w przedmiocie niedopuszczalności egzekucji oraz niesłuszne stwierdzenie bezzasadności tychże zarzutów, podczas gdy w niniejszej sprawi zastosowany środek egzekucyjny był nadmiernie uciążliwy dla skarżącej, a nadto organ egzekucyjny zaniechał pouczenia jej o możliwości skorzystania z instytucji prawnych zmierzających do złagodzenia środka egzekucyjnego, jak chociażby poprzez złożenie wniosku o odroczenie płatności lub umorzenie składek; 2. art. 7 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na niesłusznym oddaleniu skargi w sytuacji, gdy zachodziła podstawa do jej uwzględnienia w związku z naruszeniem przez organy pierwszego i drugiego stopnia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik spawy oraz pozbawienia skarżącej prawa do czynnego udziału w tymże stadium postępowania administracyjnego, zwłaszcza przed Dyrektorem Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, co uniemożliwiło jej skuteczną obronę jej praw, zwłaszcza że organy obu stopni uchylały się od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy co spowodował nadto zawyżenie wartości składek w tytule wykonawczym; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający skarżącej zrozumienie motywów kwestionowanego rozstrzygnięcia. W oparciu o tak skonstruowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, a także, na zasadzie art. 250 p.p.s.a., o przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kosztów nieopłaconej ani w części ani w całości pomocy prawnej świadczonej na rzecz skarżącej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, tj. wynagrodzenia za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej wraz ze stawką podatku VAT oraz za reprezentację przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną ZUS wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej – mając w szczególności na uwadze sposób ich skonstruowania – Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje wyrok sądu pierwszej instancji w zakresie oznaczonym skargą kasacyjną i nie jest uprawniony ani do zmiany, ani do uzupełniania tego zakresu. Zatem nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Należy bowiem zaznaczyć, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki (art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymogi dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej. Odnosząc powyższe rozważania do sprawy należy podkreślić, że skarga kasacyjna nie spełnia wskazanych standardów. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu z punktu trzeciego petitum skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożlwiający zrozumienie motywów kwestionowanego rozstrzygnięcia. Nie jest to zarzut usprawiedliwiony. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (...). Wskazać należy, że sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia (np. wyroki NSA z: 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08 czy 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1421/21). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza – pomijając to, że autor skargi kasacyjnie nie wyjawia, dlaczego uważa, że wyrok został błędnie uzasadniony – iż umotywowanie zaskarżonego wyroku umożliwiało zrozumienie toku myślenia WSA i weryfikację argumentów, co z kolei pozwalało na dokonanie kontroli instancyjnej wyroku. Podkreślić należy, że WSA ustosunkował się do wszystkich zarzutów skargi. W zarzucie pierwszym petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 33 § 1 pkt 6 w związku z art. 34 § 4 u.p.e.a., poprzez zaniechanie uwzględnienia uzasadnionych zarzutów skarżącej w przedmiocie niedopuszczalności egzekucji i niesłuszne stwierdzenie bezzasadności tychże zarzutów, podczas gdy sprawie zastosowany środek egzekucyjny był nadmiernie uciążliwy dla skarżącej a nadto organ egzekucyjny zaniechał pouczenia jej o możliwości skorzystania z instytucji prawnych zmierzających do złagodzenia środka egzekucyjnego, jak chociażby poprzez złożenie wniosku o odroczenie płatności lub umorzenie składek. Nie jest to zarzut usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. – podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego. W myśl art. 34 § 4 u.p.e.a. – organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione – o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Ustosunkowując się do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że z niedopuszczalnością egzekucji administracyjnej mamy do czynienia, gdy w sprawie wystąpiła okoliczność wykluczająca możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego ze względów formalnych, tj. podmiotowych lub przedmiotowych. Przypomnieć należy, że w rozpoznawanej sprawie, na podstawie trzech tytułów wykonawczych z [...] lutego 2020 r., dochodzone są składki na ubezpieczenie społeczne, a podstawę prawną obowiązku wskazanych w tych dokumentach, stanowią deklaracje złożona przez płatnika składek, a więc przez samą skarżącą kasacyjnie spółkę. Zgodnie z art. 3a § 1 pkt 3 u.p.e.a. – w zakresie składek na ubezpieczenie społeczne przeprowadza się egzekucję administracyjną, jeżeli składki te wynikają z deklaracji rozliczeniowej złożonej przez płatnika składek na ubezpieczenie społeczne. Oznacza to, że deklaracja rozliczeniowa sporządzona zgodnie z przepisami stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Deklaracja rozliczeniowa stanowi szczególny dokument, którego realizacja w postępowaniu egzekucyjnym jest możliwa bez uprzedniego wydania decyzji ustalającej i określającej wysokość należności. Dokumenty wskazane w art. 3a § 1 u.p.e.a., tj. m.in. deklaracje mogą stanowić zatem podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego i wszczęcia egzekucji w sytuacji, gdy zobowiązany nie przekazał wierzycielowi należności w wysokości obliczonej przez siebie. Stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a. – badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmuje ustalenie m.in., czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna. W przypadku zaistnienia przesłanek podmiotowych egzekucja jest niedopuszczalna w sytuacji, gdy przepisy prawa wyłączają możliwość prowadzenia egzekucji administracyjnej w stosunku do podmiotów wskazanych w tytule wykonawczym. Z kolei przesłanki przedmiotowe odnoszą się do przedmiotu i podstaw egzekucji. Egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna, gdy jej przedmiotem jest świadczenie niepodlegające egzekucji administracyjnej (inne niż określone w art. 2, 3, 3a i 4 u.p.e.a.), np. podlegające egzekucji sądowej. Innymi słowy, niedopuszczalność, musi wynikać z przepisów prawa wyłączających w ogóle możliwość przymusowej realizacji takiego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, co trafnie wyjaśnił WSA w zaskarżonym wyroku. Przy czym kompletnie niezrozumiałe jest łączenie przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 33 § 1 pkt 6 w związku z art. 34 § 4 u.p.e.a. z kwestią zaniechania pouczenia spółki o możliwości skorzystania z instytucji prawnych zmierzających do złagodzenia środka egzekucyjnego, jak chociażby poprzez złożenie wniosku o odroczenie płatności lub umorzenie składek, skoro treść powołanych przepisów tych zagadnień nie dotyczy. Zważywszy dodatkowo, że w motywach skargi kasacyjnej brakuje rozwinięcia omawianego zarzutu. W drugim zarzucie petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 7 w związku z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 135 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na niesłusznym oddaleniu skargi w sytuacji, gdy zachodziła podstawa do jej uwzględnienia w związku z naruszeniem przez organy przepisów postępowania, oraz pozbawienia skarżącej prawa do czynnego udziału w tymże stadium postępowania administracyjnego, zwłaszcza przed Dyrektorem IAS, co uniemożliwiło jej skuteczną obronę jej praw, zwłaszcza że organy uchylały się od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co spowodowało nadto zawyżenie wartości składek w tytule wykonawczym. Jest to zarzut nieusprawiedliwiony. Przede wszystkim należy poczynić tę samą uwagę co wyżej, że autor skargi kasacyjnej nie uzasadnia szerzej stawianego zarzutu w jej motywach. Tymczasem błędne jest podnoszenie zarzutu "zawyżenia wartości składek w tytule wykonawczym", skoro wysokość zaległych składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne wynika z deklaracji składnych przez spółkę, co także zaznaczono wyżej. Zupełnie pozbawione podstaw jest podnoszenie, dopiero na etapie skargi kasacyjnej, zarzutów naruszenia art. art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez "uniemożliwienie skarżącej skutecznej obrony jej praw". Po pierwsze, zarzutów takich skarżąca nie podnosiła ani w postępowaniu administracyjny ani przed Sądem pierwszej instancji. Po drugie, aby taki zarzut mógł być uwzględniony należałoby uzasadnić, poza gołosłownym stwierdzenie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, dlaczego skarżąca kasacyjnie tak uważa i z czego to wynika. Takiej argumentacji rozpoznawana skarga kasacyjne nie zawiera. W efekcie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, i w oparciu o art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości, z uwagi na trudną sytuacją materialną skarżącej kasacyjnie, która wynika z informacji udzielonych przez nią w trakcie rozpatrywania wniosku o przyznanie prawa pomocy. W odniesieniu do wniosku pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne, w niniejszym wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii. Zgodnie bowiem z art. 250 § 1 oraz art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego na zasadzie prawa pomocy przyznaje się przez wydanie odrębnego postanowienia przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.