II SA/Wa 915/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad przysługiwania diet radnym powiatu oddala skargę Rada Powiatu w [...], działając na podstawie art. 21 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511, zm.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1571, poz. 1815), dalej: "u.s.p.", podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia zasad przysługiwania diet radnym powiatu [...]. Uchwała stanowi, co następuje: § 1. 1. Podstawę diet stanowi półtorakrotność kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 2288). 2. Ustala się wysokość miesięcznych diet przysługujących radnym powiatu [...] w następującej wysokości z zastrzeżeniem, że diety zaokrągla się w dół do pełnego złotego: 1) Przewodniczącemu Rady Powiatu - w wysokości 84% podstawy, o której mowa w ust. 1, 2) Wiceprzewodniczącemu Rady Powiatu - w wysokości 65% podstawy, o której mowa w ust. 1, 3) przewodniczącemu komisji Rady - w wysokości 60% podstawy, o której mowa w ust. 1, 4) zastępcy przewodniczącego komisji Rady - w wysokości 53% podstawy, o której mowa w ust. 1, 5) nieetatowym członkom Zarządu Powiatu - w wysokości 83% podstawy, o której mowa w ust. 1, 6) radnym niewymienionym w pkt. 1-5 - w wysokości 45% podstawy, o której mowa w ust. 1. 3. W przypadku zbiegu uprawnienia do więcej niż jednej diety, radnemu przysługuje dieta w wyższej wysokości. § 2.1. Dieta przysługuje za każdy miesiąc, w którym Radny wykonywał mandat Radnego, z zastrzeżeniem ust. 2. 2. Jeżeli kadencja Rady rozpoczyna się lub kończy w terminie innym niż początek lub koniec miesiąca, wysokość diet za dany miesiąc ustalana jest proporcjonalnie. 3. W przypadku obsadzenia lub wygaśnięcia mandatu w trakcie kadencji zasady określone w ust. 2 stosuje się odpowiednio. 4. Za dzień rozpoczęcia kadencji (obsadzenia mandatu) w rozumieniu ust. 1 uważa się dzień sesji, na której radny złożył ślubowanie. 5. Za dzień upływu kadencji (wygaśnięcia mandatu) w rozumieniu ust. 1 uważa się dzień, w którym następuje zdarzenie uzasadniające upływ kadencji (wygaśnięcia mandatu). 6. W przypadku nieetatowych członków Zarządu Powiatu diety przysługują do dnia wyboru nowego Zarządu. 7. Diety wypłacane są za dany miesiąc w terminie do dnia 5 następnego miesiąca. 8. Podstawą wypłaty diety jest lista obecności. 9. Kwoty diet ulegają potrąceniu w przypadku nieobecności radnego odpowiednio na sesji rady powiatu oraz posiedzeniach komisji i zarządu powiatu o 10% za każdą nieobecność, przy czym kwotę do wypłaty wynikającą z pomniejszenia zaokrągla się w górę do pełnego złotego. § 3. Traci moc uchwała Nr [...] Rady Powiatu w [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. w sprawie zasad przysługiwania radnemu diet. § 4. Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu. § 5. Uchwała wchodzi w życie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od dnia [...] stycznia 2020 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p., rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Powiatu w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia zasad przysługiwania diet radnym powiatu [...], w zakresie ustaleń § 1 i § 2. Przyjął bowiem, że Rada nie w pełni zrealizowała ustawowy obowiązek, wynikający z art. 21 ust. 4 u.s.p., przyznania radnym Rady Powiatu diety, bowiem ustalając diety dla radnych w formie ryczałtu miesięcznego istotnie naruszyła prawo. Zgodnie z bowiem brzmieniem powołanego przepisu, na zasadach ustalonych przez radę powiatu, z zastrzeżeniem ust. 5, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podroży służbowych, a rada powiatu przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Powołując się na doktrynę prawa i orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że dieta radnego stanowi jedynie rekompensatę utraconych przez radnego korzyści i nie posiada charakteru świadczenia pracowniczego. Dopuszczalność wprowadzenia diety o charakterze ryczałtowym nie może prowadzić do sytuacji powstania stałego miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od udziału w pracach organów gminy (powiatu). Wprawdzie w uchwale Rada Powiatu wskazała przypadki potrąceń w stosunku do miesięcznej wysokości diety, nie zmienia to jednak faktu, że wypłata nadal będzie miała formę ryczałtu miesięcznego, niezależnie od faktycznej obecności radnych na sesji bądź posiedzeniu komisji. Świadczy o tym obniżanie procentowo kwoty bazowej (wyjściowej) za każdą nieobecność na posiedzeniu rady lub komisji, co w świetle przytoczonej argumentacji prawnej stanowi istotne naruszenie art. 21 ust. 4 u.s.p. Skoro dieta radnego sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą. Zakresem regulacji uchwały, podjętej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 4 u.s.p., winna być objęta m.in. sytuacja, gdy radny, przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Z uwagi na fakt, że dieta ma stanowić rekompensatę za utracone zarobki związane z pełnieniem funkcji radnego, sformułowanie zawarte w § 2 ust. 9 uchwały, wprowadzające procentowe obniżenia kwoty bazowej, spowodują, że w przypadku braku w danym miesiącu posiedzenia komisji lub sesji rady, dieta będzie wypłacona w wysokości ustalonej przez radę. Natomiast w przypadku, gdyby sesje i posiedzenia komisji się odbywały, to i tak jakaś część diety, mimo niewykonywania czynności przez radnych, będzie wypłacana. Zapisy te powodują, że dieta traci charakter rekompensaty, a zbliża się do formy wynagrodzenia za pracę. W ocenie organu nadzoru, dieta winna zostać określona w uchwale poprzez ustalenie konkretnej kwoty za udział w każdym odbytym posiedzeniu sesji czy też komisji, przy czym dieta nie może przekroczyć limitu określonego w ustawie i rozporządzeniu, o których mowa w art. 21 ust. 5 i 5a ustawy o samorządzie powiatowym, albo poprzez wskazanie proporcjonalnych potrąceń w przypadku braku działań radnego niezależnie od tego, czy są wynikiem braku jego aktywności, czy braku działania rady czy komisji, jako takiej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Powiat [...] wniósł o: 1) uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2020 r.; 2) utrzymanie w mocy uchwały Rady Powiatu w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia zasad przysługiwania diet radnym powiatu [...]; 3) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucił naruszenie: 1) art. 21 ust. 4 i ust. 5 u.s.p. poprzez błędne przyjęcie, że Rada Powiatu w [...] naruszyła prawo oraz nie w pełni zrealizowała obowiązek wynikający z art. 21 ust 4 u.s.p., określając diety dla radnych powiatowych w formie ryczałtu miesięcznego, podczas gdy przepisy pozwalają radzie powiatu swobodnie ustalić zasady przyznawania diet, a jedynym obostrzeniem w tym zakresie jest wymóg, aby diety nie przekraczały w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe; 2) art. 7 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) poprzez pozbawienie Rady Powiatu w [...] pełnej realizacji prawa do określenia zasad, na jakich radnym przysługują diety, i poprzez to naruszenie prawa radnych Rady Powiatu w [...] do swobodnego wykonywania mandatu radnych, jako przedstawicieli władz lokalnych; 3) art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie - Radzie Powiatu w [...] - czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Wojewodę [...]. Zdaniem wnoszącego skargę, w odniesieniu do uchwały Rady Powiatu w [...] żadna przesłanka skutkująca koniecznością wyeliminowania tego aktu z porządku prawnego nie zaistniała, a zatem nie było podstaw do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Rada Powiatu, ustalając diety wzięła za podstawę przepis art. 21 ust. 4 i ust. 5 u.s.p. oraz miała na uwadze zakres wszystkich stawianych przed radnymi zadań, nie tylko udział odpowiednio w sesjach Rady, posiedzeniach Komisji, czy też Zarządu Powiatu, zgodnie z pełnioną przez radnego funkcją. Organ stanowiący powiatu [...] przy podejmowaniu uchwały w sprawie ustalenia zasad przysługiwania diet radnym, kierował się tym, że dieta stanowi rekompensatę za poświęcony czas, a co za tym idzie utracony dochód. Czas poświęcony na realizację tych obowiązków może znacznie przekroczyć czas poświęcony na uczestnictwo w sesjach Rady, posiedzeniach Komisji, czy też Zarządu Powiatu, gdzie np. czas trwania sesji wynosi od 30 minut do 2 godzin, zazwyczaj raz w miesiącu, a czas wykonywania innych czynności związanych z mandatem radnego jest wielokrotnie dłuższy. Stwierdził, że wbrew twierdzeniom Wojewody [...], przyjęte przez Radę rozwiązanie ma oparcie w art. 21 ust. 4 u.s.p., który powinien być stosowany i interpretowany również w kontekście obowiązków radnych, wynikających z treści art. 21 ust. 2 tej ustawy. Wykładnia celowościowa art. 21 ust. 4 u.s.p. w powiązaniu z art. 21 ust. 2 u.s.p. wskazuje bowiem, że diety należą się radnemu zarówno za uczestnictwo w pracach organów powiatu, jak i za inne czynności, które radny obowiązany jest wykonywać. Jeżeli zatem radny nie bierze udziału w pracach organów powiatu, to dieta nie przysługuje mu za ten czas w pełnej wysokości. Rada Powiatu w [...] przyjęła rozwiązanie, stosownie do którego nieobecność radnego na posiedzeniu rady, zarządu czy komisji skutkuje obniżeniem diety o 10% za każdą nieobecność. Taka interpretacja wynika z istoty pojęcia "dieta". Jest to bowiem świadczenie pieniężne stanowiące rekompensatę utraconych zarobków bądź wyrównania wydatków lub strat spowodowanych pełnieniem funkcji radnego, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Przyjmując nawet za prawidłową argumentację zaprezentowaną w rozstrzygnięciu nadzorczym, jakoby przysługująca radnym dieta miała charakter kompensacyjny wobec utraconego wynagrodzenia, to wprowadzenie 10% potrącenia za każdą nieobecność nie jest sprzeczne z dyspozycją art. 21 ust. 4 u.s.p. Powiat, powołując się na stanowisko zawarte w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 763/19, uznał za adekwatne i uzasadnione potrącenie diety w wysokości 10% za nieobecność odpowiednio na sesjach Rady, posiedzeniach Komisji, czy też Zarządu Powiatu. Uzależnienie wysokości diety wyłącznie od obecności, czy też nieobecności radnego odpowiednio na sesjach Rady, posiedzeniach Komisji czy Zarządu Powiatu (organów powiatu) jest nie tylko niesprawiedliwe, ale i bezpodstawne. Z żadnego przepisu u.s.p. nie wynika, jakoby Rada, ustalając zasady, na jakich radnym przysługują diety, musiała podejmować rozstrzygnięcia dotyczące np. proporcjonalnych potrąceń z tytułu nieobecności radnego na posiedzeniu organu. Zdaniem skarżącego Powiatu, pogląd wywiedziony w rozstrzygnięciu nadzorczym, odnośnie kompensacyjnego charakteru diety w stosunku do fizycznej obecności radnego na sesji oraz roli diety w stosunku do utraconego zarobku i poniesionych kosztów, przestaje być aktualny w kontekście rozwiązań przyjętych w ustawie z dnia z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568). Ustawa ta w art. 15zzx stanowi, iż w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych oraz samorządowych kolegiach odwoławczych mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). Obradowanie w zdalnym trybie zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz innemu organowi działającemu kolegialnie. Dodatkowo skarżący Powiat zwrócił uwagę, że w obrocie prawnym funkcjonują - korzystając z domniemania zgodności z prawem - uchwały rad powiatów czy gmin nieprzewidujące żadnych potrąceń lub przewidujące potrącenia minimalne, które nie spotkały się z krytyką ze strony organów nadzoru, tj. nie zostały w stosunku do tych uchwał wszczęte postępowania nadzorcze, wydane rozstrzygnięcia nadzorcze, ani wywiedzione skargi na te uchwały do wojewódzkich sądów administracyjnych. Ponadto wnoszący skargę zarzucił, że Wojewoda [...] nie zapewnił skarżącemu prawa do czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym. Co prawda organ nadzoru poinformował Radę Powiatu w [...] o wszczęciu postępowania nadzorczego w dniu [...] marca 2020 r. i możliwości złożenia wyjaśnień, lecz nie wskazał terminu, w jakim te wyjaśnienia mają być złożone, ani nie czekał na ich złożenie. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w ciągu 6 dni od dnia poinformowania o wszczęciu postępowania nadzorczego. Rada Powiatu nie miała więc jakichkolwiek szans na złożenie wyjaśnień. Stanowisko przedstawiła w przeciągu 7 dni od otrzymania informacji o wszczęciu postępowania nadzorczego, a więc w terminie wskazywanym przez wiele przepisów, jako termin minimalny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentacją przedstawioną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że żaden z przepisów u.s.p. nie stanowi, że organ nadzoru, wszczynając postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały rady powiatu, ma obowiązek powiadomić o tym właściwy organ. Obowiązek ten można ewentualnie wyprowadzić z art. 79 ust. 5 u.s.p. w związku z art. 61 § 4 k.p.a., który jednak nie ustanawia okresu, jaki musi upłynąć pomiędzy dniem zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, a dniem jego zakończenia. W świetle art. 79 ust. 5 u.s.p. w związku z art. 61 § 4 k.p.a., data doręczenia organowi powiatu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jego uchwały przez organ nadzoru nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, jeżeli zostało ono wydane w terminie określonym w art. 79 ust. 1 tej ustawy. Podkreślił, że postępowanie nadzorcze nie jest postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie, co determinuje jego szczególny charakter. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest orzeczenie o sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest to tym samym postępowanie w sprawie indywidualnej, kończące się wydaniem decyzji administracyjnej. Uchwały bądź zarządzenia są aktami o innym charakterze niż decyzje lub postanowienia administracyjne, czemu wyraz dał ustawodawca wyodrębniając je w ramach aktów podlegających kontroli sądów administracyjnych - odpowiednio w art. 3 § 2 pkt 1 oraz 5 i 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchwały i zarządzenia stanowią ponadto nie rezultat, jak w wypadku decyzji administracyjnych, a przedmiot postępowania. Organ nadzoru wskazał również, że wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę, w rozstrzygnięciu nadzorczym wyraźnie wskazano, iż uchwała nr [...] jest sprzeczna z prawem w zakresie niepełnej realizacji upoważnienia zawartego w art. 21 ust. 4 u.s.p. Rada Powiatu w [...] istotnie naruszyła ww. przepis, ustalając diety dla radnych w formie ryczałtu miesięcznego, przez co pozbawiła dietę charakteru rekompensacyjnego, a nadała jej charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Ponadto, organ nadzoru stwierdził, że nie naruszył art. 7 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, poprzez pozbawienie Rady Powiatu w [...] pełnej realizacji prawa do określenia zasad, na jakich radnym przysługują diety. Wręcz przeciwnie, organ nadzoru w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym zarzucił Radzie Powiatu niepełną realizację upoważnienia ustawowego, wskazując na potrzebę doregulowania pewnych zasad. To raczej Rada Powiatu sama pozbawiła się prawa do wyczerpującego uregulowania zasad, na jakich radnym Rady Powiatu miałyby przysługiwać diety. Ograniczyła się bowiem w zasadzie do wskazania wysokości diet i określenia, że ulegają one potrąceniu w przypadku nieobecności radnego odpowiednio na sesji rady powiatu oraz posiedzeniach komisji i zarządu powiatu o 10% za każdą nieobecność (§ 2 ust. 9). Przyjęła tym samym, iż diety należą się właśnie za udział w ww. posiedzeniach. Nie przewidziała bowiem żadnych innych czynności, za które miałaby radnemu przysługiwać dieta. Nie ma zatem racji strona skarżąca twierdząc, iż organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym sugeruje konieczność ustalania diety "za posiedzenie" (str. 5 skargi). Organ nadzoru stoi jedynie na stanowisku, że Rada Powiatu, decydując się na uzależnienie prawa do diety od udziału w posiedzeniu, powinna to zrobić w sposób gwarantujący zachowanie rekompensacyjnego, a nie ryczałtowego charakteru diety, uzależnionego od faktycznej obecności radnego. Wojewoda [...] wskazał, że wbrew twierdzeniom skargi (str. 8) w rozstrzygnięciu nadzorczym nie wywiedziono poglądu odnośnie kompensacyjnego charakteru diety w stosunku do "fizycznej" obecności radnego, ale w stosunku do jego "faktycznej" obecności. Tak więc, nawet w przypadku zdalnego trybu obradowania, przewidzianego w ustawie COVID-19, radni mogą w nim "faktycznie" uczestniczyć, choć "fizycznie" nie przybywają na spotkanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli oceniają jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", kontrola sądu administracyjnego obejmuje także akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast zgodnie z art. 148 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Kontrola sądowa aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego sprawowana jest nadto wyłącznie na zasadzie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z prawem. Stanowi o tym także art. 171 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, dalej Konstytucja), według którego działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Podobnie przewiduje to art. 79 ust. 1 u.s.p., zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Skarga w rozpoznawanej sprawie wniesiona została w trybie art. 85 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia; zgodnie z ust. 3 tego artykułu, do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy Wojewoda [...] prawidłowo zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Powiatu w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia zasad przysługiwania diet radnym powiatu [...] w zakresie ustaleń § 1 i § 2. Zbiór przepisów, dotyczących wykonywania mandatu radnego powiatu, ochrony tego mandatu oraz przyznawania diet, zawiera art. 21 u.s.p. Przepis art. 21 ust. 4 u.s.p. stanowi, że na zasadach ustalonych przez radę powiatu radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Rada powiatu przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Zgodnie z art. 21 ust. 5 tej ustawy, wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 2288 oraz z 2020 r. poz. 278). Natomiast w art. 21 ust. 5a u.s.p. została zawarta delegacja dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, maksymalnej wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca. Z powyższych przepisów wynika, że granice swobody w podejmowaniu uchwały wyznaczają dwie racje: pierwsza - by dieta nie straciła swego charakteru, jako ekwiwalentu utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu i druga, by kwota diety nie przekroczyła limitu określonego w ustawie i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów. Nie ulega wątpliwości, że art. 21 ust. 4 u.s.p. legitymizuje radę powiatu do ustalenia zasad, na jakich radnemu będzie przysługiwała dieta. Na tle tej regulacji utrwalone jest stanowisko sądów administracyjnych, że z użytego przez ustawodawcę sformułowania "na zasadach ustalonych przez radę" wynika, iż pozwala on radzie powiatu na dyskrecjonalne działanie. W pojęciu "zasady" mieści się zarówno tryb rozliczeń diet i kosztów podróży, jak i sposób określenia ich wysokości (por. wyrok NSA z 17 grudnia 1999 r., sygn. akt III SA 1580/99, LEX nr 41965). Zauważyć przy tym trzeba, że posługując się terminem "dieta" ustawodawca nie sformułował legalnej definicji tego pojęcia. Przez pojęcie "dieta" należy rozumieć pieniądze przeznaczone na koszty utrzymania pracownika w podróży służbowej, a także wynagrodzenie dzienne dla osób pełniących funkcje społeczne, np. parlamentarzystów, radnych (por. "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod red. St. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. 1, s. 612). Na gruncie tej definicji, użyty przez ustawodawcę wyraz "dieta" należy rozumieć jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co przemawia za kompensacyjnym jego charakterem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 406/14, LEX nr 1519403). Tym samym przyjąć należy, że art. 21 ust. 4 u.s.p. zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego powiatu do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem mandatu radnego. Ponadto, treść tego przepisu przesądza o konieczności zróżnicowania wysokości diet w zależności od funkcji pełnionych przez radnego, a więc m.in. przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady oraz przewodniczących komisji. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni podziela pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 lipca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Op 177/15 (dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl), że skoro dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji przewodniczącego rady, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą. Zakresem regulacji uchwały, podjętej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w omawianym przepisie, winna być objęta m.in. sytuacja, gdy przewodniczący rady, wiceprzewodniczący rady czy radny, przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W tej sytuacji - z uwagi na fakt, że uchwałą objętą zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, w istocie określono również stałe, miesięczne wynagrodzenie, niezależne od kosztów związanych z pełnieniem funkcji, do czego Rada Powiatu nie posiadała kompetencji - za zasadne uznać należy stwierdzenie, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 79 ust. 4 u.s.p. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w świetle przedstawionych uwag, należy stwierdzić, że uchwała Rady Powiatu w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nie zawiera regulacji dotyczących niewykonywania funkcji przez Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Rady a także pozostałych radnych, a tym samym w tym zakresie narusza normę kompetencyjną z art. 21 ust. 4 u.s.p. w sposób kwalifikujący się do kategorii istotnych naruszeń prawa. Słusznie zatem Wojewoda [...], jako organ nadzoru, stwierdził nieważność § 1 i § 2 uchwały nr [...] Rady Powiatu w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia zasad przysługiwania diet radnym powiatu [...]. W konsekwencji powyższych rozważań, należy stwierdzić, że nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.