II SA/Op 177/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Lubrza z dnia 17 grudnia 2014 r., Nr III/13/2014 w przedmiocie ustalenia wysokości diet radnych oraz Przewodniczącego Rady Gminy 1) stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, w jakiej w punkcie 1 wyroku stwierdzono jej nieważność. Rada Gminy Lubrza, działając na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm. - zwanej dalej ustawą) w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia RM z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługującym radnym gminy (Dz. U. nr 61, poz. 710), podjęła w dniu 17 grudnia 2014 r. uchwałę Nr III/13/2014 w sprawie ustalenia wysokości diet radnych oraz Przewodniczącego Rady Gminy. W § 1 i § 2 tej uchwały określono, że radnemu przysługuje dieta za każdy dzień, w którym brał udziału w posiedzeniach, których rodzaje wymieniono w uchwale, natomiast w § 3 określono podstawę obliczania i wypłacania diety za udział w sesji Rady oraz za udział w posiedzeniu komisji - dla przewodniczącego komisji i dla członków komisji. Z kolei, w § 4 ust. 1 Rada ustaliła miesięczną dietę dla Przewodniczącego Rady Gminy w wysokości 50% maksymalnej wysokości diety radnego w gminach poniżej 15 tys. mieszkańców, określonej w odrębnych przepisach, natomiast w § 4 ust. 2 ustaliła miesięczną dietę dla Wiceprzewodniczącego Rady Gminy w wysokości 46% maksymalnego wynagrodzenia za pracę z zaokrągleniem do pełnych złotych. W § 5 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Lubrza, natomiast w § 7 określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2015 r. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy, wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której domagał się stwierdzenia nieważności § 4 ww. uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu organ nadzoru powołał treść art. 25 ust. 4 i ust. 8 ustawy i podniósł, że zakwestionowane zapisy uchwały pozostają w sprzeczności z art. 25 ust. 4 ustawy, który upoważnia organ stanowiący do ustalenia zasad przyznawania diet, a wiec sposobu ich rozliczeń. Tymczasem Rada ustaliła diety dla Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Rady w formie ryczałtu, bez określenia zasad zwrotu diety w przypadku, gdy nie wykonują oni swoich funkcji przez pewien okres czasu. Dieta została przyznana zatem w formie konkretnej, określonej z góry wartości kwotowej, niezależnie od rzeczywistego sprawowania funkcji. Na poparcie swego stanowiska Wojewoda powołał wyrok tut. Sądu z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 316/13 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 406/14. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Lubrza, reprezentowana przez pełnomocnika, powołując się na przepis art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wskazała, że uwzględnia w całości skargę oraz stwierdza, że "zaskarżone działanie miało miejsce bez podstawy prawnej albo z naruszeniem prawa". Do odpowiedzi na skargę dołączono uchwałę Nr VII/31/2015 Rady Gminy Lubrza z dnia 21 kwietnia 2015 r., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 54 § 3 P.p.s.a. w sprawie odpowiedzi na skargę wniesioną przez Wojewodę Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Lubrza z dnia 17 grudnia 2014 r. Nr III/13/2014 w sprawie ustalenia wysokości diet radnych oraz Przewodniczącego Rady Gminy. W uchwale tej Rada stwierdziła, że uwzględnia w całości skargę Wojewody Opolskiego (§ 1) oraz że działanie miało miejsce bez podstawy prawnej albo z naruszeniem prawa (§ 2). W piśmie procesowym z dnia 14 maja 2015 r. skarżący Wojewoda, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o rozstrzygnięcie sprawy w drodze wyroku. Podniósł, że Rada Gminy Lubrza podjęła w dniu 21 kwietnia 2015 r. Nr VII/33/2015 w sprawie ustalenia zasad wypłacania diet radnym gminy, którą uchylono zaskarżoną uchwałę. Wojewoda stwierdził, że uchwała uchylająca weszła w życie z dniem 21 kwietnia 2015 r., przy czym wobec tej uchwały nie zastosował środków nadzorczych. Na wezwanie Sądu, w piśmie procesowym z dnia 2 czerwca 2015 r. Gmina Lubrza wyjaśniła, że na podstawie uchwały z dnia 17 grudnia 2014 r. Przewodniczącemu i Wiceprzewodniczącemu Rady Gminy Lubrza były wypłacane diety radnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 powołanej ustawy. Organem nadzoru jest natomiast wojewoda, z mocy art. 86 tej ustawy. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 komentowanej ustawy). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała, która - jak wynika z daty prezentaty - wpłynęła do organu nadzoru w dniu 22 grudnia 2014 r., nie została objęta w wymaganym terminie rozstrzygnięciem nadzorczym. Natomiast skarga, zawarta w piśmie z dnia 19 marca 2015 r., została wniesiona do Sądu przez właściwy organ, zatem jest ona prawnie skuteczna i podlega rozpoznaniu. Rozważania w zakresie dokonanej przez Sąd kontroli legalności zaskarżonego aktu rozpocząć należy od przypomnienia, że podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały Nr III/13/2014 Rady Gminy Lubrza z dnia 17 grudnia 2014 r. w sprawie ustalenia wysokości diet radnych oraz Przewodniczącego Rady Gminy, były przepisy art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, z późn. zm.), zwanej nadal ustawą. W myśl pierwszego z powołanych przepisów, na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Ponadto, według ust. 6 art. 25 ustawy wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Stosownie natomiast do art. 25 ust. 8 ustawy rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. W świetle zatem brzmienia przepisu art. 25 ust. 4 ustawy, rada gminy może ustanowić zasady, na jakich radnemu będzie przysługiwała dieta. Na tle tego przepisu utrwalone jest stanowisko, iż z użytego przez ustawodawcę sformułowania "na zasadach ustalonych przez radę" wynika, że pozwala on radzie gminy na dyskrecjonalne działanie. W pojęciu "zasady" mieści się zarówno tryb rozliczeń diet i kosztów podróży, jak i sposób określenia ich wysokości (por. wyrok NSA z 17 grudnia 1999 r., III SA 1580/99, LEX nr 41965). Zauważyć przy tym trzeba, że posługując się terminem "dieta" ustawodawca nie sformułował legalnej definicji tego pojęcia. Rekonstruując jego znaczenie należy mieć na względzie, że "dieta" oznacza "pieniądze przeznaczone na koszty utrzymania pracownika w podróży służbowej, a także wynagrodzenie dzienne dla ludzi pełniących funkcje społeczne, np. parlamentarzystów, radnych" (por. "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod red. St. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. 1, s. 612). Na gruncie tej definicji użyty przez ustawodawcę wyraz "dieta" należy rozumieć jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co przemawia za kompensacyjnym jego charakterem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r., II OSK 406/14, LEX nr 1519403). Tym samym przyjąć należy, że komentowany przepis art. 25 ust. 4 ustawy zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem mandatu radnego. Ponadto, treść ust. 8 tego przepisu przesądza o konieczności zróżnicowania wysokości diet w zależności od funkcji pełnionych przez radnego, a więc m.in. przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady oraz przewodniczących komisji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, wyrażony we wskazywanym w skardze wyroku tut. Sądu z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 316/13 (LEX nr 1411004), że skoro dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji przewodniczącego rady, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą. Zakresem regulacji uchwały podjętej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w omawianym przepisie winna być objęta m.in. sytuacja, gdy przewodniczący rady, przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Dokonując oceny zaskarżonej uchwały w świetle przedstawionych uwag, należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie zawiera regulacji dotyczących niewykonywania funkcji przez Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Rady, a tym samym narusza normę kompetencyjną z art. 25 ust. 4 ustawy w sposób kwalifikujący się do kategorii istotnych naruszeń prawa, co uzasadnia wyeliminowanie uchwały w tej części z porządku prawnego. Nie ulega wątpliwości, że istotnie naruszają prawo te przepisy podjętego aktu, które pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi. W ocenie Sądu, do tego rodzaju naruszenia doszło na skutek zamieszczenia w zaskarżonej uchwale zapisu § 4, co pozwala uznać skargę za uzasadnioną. Skarżący organ nadzoru zasadnie wywiódł, że zapis zaskarżonej uchwały określający, iż Przewodniczącemu Rady Gminy przysługuje miesięczna dieta wynosząca 50% maksymalnej wysokości diety radnego w gminach poniżej 15 tys. mieszkańców, a Wiceprzewodniczącemu Rady Gminy - miesięczna dieta w wysokości 46% maksymalnego wynagrodzenia za pracę, przesądza o tym, że ustalona w zaskarżonej uchwale zasada dotycząca przysługiwania diety radnym pełniącym te dwie funkcje sprowadza się do tego, iż dieta jest kwotą ryczałtową, stałą, która nie uwzględnia jakiegokolwiek obniżenia w związku z niewykonywaniem funkcji przez Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Rady. Ponadto dostrzec należy, że zapis zawarty w zakwestionowanym § 4 uchwały Nr III/13/2014 z dnia 17 grudnia 2014 r. prowadzi do nieuzasadnionych różnic w sposobie ustalania diet radnych oraz Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Rady. Zarówno bowiem dieta radnego, jak i Przewodniczącego oraz Wiceprzewodniczącego Rady, powinna być ściśle powiązana z rzeczywistym uczestnictwem w pracach organów gminy i wykonywaniem mandatu. Z tych względów konieczne było wprowadzenie zróżnicowanych zasad ustalania diety w stosunku do Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Rady, tak samo jak uczyniono to w § 3 zaskarżonej uchwały, w którym w stosunku do radnych oraz przewodniczących komisji Rady przyjęto zasadę, że dieta przysługuje tym osobom za każdy dzień uczestniczenia w pracach rady (udziału w posiedzeniach). Poza tym, w związku z przyjętą metodą obliczania diety jako miesięcznego ryczałtu, Rada powinna wskazać zasady ustalania diety w razie wykonywania mandatu przez niepełny miesiąc. W związku z sygnalizowanym przez skarżącego Wojewodę oraz przez Gminę Lubrza faktem podjęcia uchwały Nr VII/33/2015 z dnia 21 kwietnia 2014 r. w sprawie ustalenia zasad wypłacania diet radnym gminy, którą uchylono w całości uchwałę Nr III/13/2014 z dnia 17 grudnia 2014 r. będącą przedmiotem skargi, należy zwrócić uwagę, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Wskazać też można, że Trybunał Konstytucyjny, dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wyraził pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że zmiana lub uchylenie uchwały dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały (por. uchwała TK z 14 września 1994 r., W 5/94, OTK 1994 nr 2, poz. 44). Uchylenie albo zmiana uchwały przez organ gminy inną uchwałą przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Tym samym przerywa wywoływanie przez tę uchwałę skutków prawnych jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej; nie czyni zatem postępowania sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowym. Natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W rozpoznawanej sprawie istotnym jest, że zaskarżona uchwała w okresie jej obowiązywania wywołała skutki prawne, co wynika jednoznacznie z pisma Gminy Lubrza z dnia 2 czerwca 2015 r., w którym wyjaśniono, iż na podstawie kwestionowanego przez Wojewodę Opolskiego zapisu § 4 tej uchwały były wypłacane diety Przewodniczącemu i Wiceprzewodniczącemu Rady Gminy Lubrza. Z tego względu uzasadnione jest żądanie organu nadzoru dokonania kontroli zaskarżonej uchwały, pomimo że w dacie orzekania przez Sąd nie tylko kwestionowany zapis, ale cała uchwała Nr III/13/2014 z dnia 17 grudnia 2014 r. w sprawie ustalenia wysokości diet radnych oraz Przewodniczącego Rady Gminy nie funkcjonowała już w porządku prawnym, gdyż została zastąpiona uchwałą Nr VII/33/2015 z dnia 21 kwietnia 2014 r. w sprawie ustalenia zasad wypłacania diet radnym gminy. W tym też kontekście, odnośnie uchwały Nr VII/31/2015 z dnia 21 kwietnia 2015 r., podjętej przez Radę Gminy Lubrza na podstawie art. 18 pkt 2 pkt 15 ustawy w związku z art. 54 § 3 P.p.s.a., w której uznano skargę za zasadną, należy stwierdzić, że z uwagi na omówione wyżej, ograniczone skutki, jakie wywiera podjęta uchwała w stosunku do uchwały poprzednio obowiązującej, nie można utożsamiać uchylenia uchwały przez organ stanowiący gminy z uwzględnieniem skargi. Skoro radzie gminy nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu i podjęcia uchwały, która wywierałaby skutek prawny obejmujący okres od dnia podjęcia uchylanej uchwały (ex tunc), to wydanie wyroku na podstawie art. 147 P.p.s.a. stanowi jedyną możliwość wyeliminowania skutków, jakie akt ten wywołał w okresie od daty jego wejścia w życie do daty jego uchylenia. W związku z tym zgodzić należy się z poglądem, że z tych przyczyn wyłączona jest możliwość skorzystania przez organ gminy z instytucji autokontroli, przewidzianej w art. 54 § 3 P.p.s.a., gdy skarżący na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. wnosi o stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego albo innego podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej przez organy jednostek samorządu terytorialnego (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Wolters Kluwer 2011 r., s. 205 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura; wyrok WSA w Gliwicach z 8 maja 2014 r., II SA/Gl 348/14 oraz wyrok WSA w Łodzi z 5 marca 2013 r., II SA/Łd 1069/12, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, Sąd uznał, że stwierdzone na gruncie niniejszej sprawy wadliwości, związane z nieprawidłowym wykonaniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 25 ust. 4 ustawy uzasadniają stanowisko, że zapis § 4 zaskarżonej uchwały istotnie narusza prawo. Mając powyższe na uwadze, należało stwierdzić nieważność uchwały w zaskarżonej części, stąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Orzeczenie w punkcie 2, w przedmiocie wykonalności zapisu uchwały, oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.