II SA/Łd 1069/12

Dnia 5 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska ( spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy Sieradz z dnia 24 lipca 2001 r. nr XXVIII/210/01 w przedmiocie ustalania opłat za włączenie przyłączy wodociągowych do sieci gminnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Skargą z dnia 28 września 2012r. Prokurator Rejonowy w S. zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę Rady Gminy Sieradz z dnia 24 lipca 2001r., nr XXVIII/2010/01 w sprawie ustalenia opłat za włączenie przyłączy wodociągowych do sieci gminnej, zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 1996r., Nr 13, poz. 74 ze zm.). oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997r., Nr 9, poz. 43 ze zm.) przez uznanie, iż powyższe przepisy stanowią podstawę prawną nałożenia w trybie uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do sieci kanalizacyjnej lub wodociągowej. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, iż Rada Gminy Sieradz ustaliła w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały opłatę za włączenie przyłącza wodociągowego do gminnej sieci wodociągowej w wysokości 700 zł, zaś w ust. 2 opłatę w wysokości 2.100 zł za wykonanie przyłącza wodociągowego bez uzyskania zgody właściciela sieci wodociągowej. Podstawę podjęcia uchwały stanowiły wskazane w niej przepisy art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. W ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała posiada cechę generalności i abstrakcyjności, wskazuje adresata, określa jego zachowanie oraz posiada określony terytorialny zasięg. W tym znaczeniu stanowi akt noszący cechy prawa miejscowego. Powołany jako podstawa podjęcia uchwały przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym w żaden sposób nie może stanowić podstawy prawnej nakładania, na obywateli zamieszkujących i inne podmioty, przez gminę obowiązku uiszczenia jednorazowej zryczałtowanej opłaty w związku z przyłączaniem się do sieci wodociągowej bądź kanalizacyjnej. Z treści przepisu na który powołuje się Rada Gminy Sieradz wynika wprost, iż prawo to rada może realizować jedynie w granicach określonych w odrębnych ustawach. Jednakże na gruncie obowiązujących przepisów brak jest delegacji ustawowych do uchwalenia zaskarżoną uchwałą opłaty stanowiącej postać jednostronnie narzuconej mieszkańcom gminy daniny publicznej w zamian za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Zdaniem Prokuratora art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej również nie może stanowić podstawy nałożenia uchwałą rady gminy obowiązku uiszczenia jednorazowej opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. Podstawą podejmowania przez rady gminy uchwał w przedmiocie nałożenia opłat za przyłączenie do sieci wodnej i kanalizacyjnej nie jest również art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, jako niezawierający upoważnienia ustawowego i nienależący też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Podstawy prawnej podjęcia takiej uchwały nie zawiera także art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 132, poz. 622 ze zm.). W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na postawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Sieradz oświadczyła, iż po dokonaniu analizy wniesionej skargi podziela przedstawioną w niej argumentację prawną i uwzględnia skargę w całości, pozostawiając Sądowi odpowiednie rozstrzygnięcie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) kognicji sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142 poz. 1591 ze zm., powoływana także jako ustawa) stanowi, iż nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest między innymi prokurator, przy czym nie jest on objęty obowiązkiem uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Co więcej, na mocy art. 53 § 3 P.p.s.a. skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd miał również na względzie art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że (...) są one aktem prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała określa zasady i tryb korzystania z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę, a zatem posiada cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie podmioty korzystające z tych urządzeń i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie, tj. obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z kolei z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1996r., nr 13, poz. 74 ze zm.), zwana od 1 stycznia 1999r. ustawą o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997r., nr 9, poz. 43 ze zm.). Nie ulega wątpliwości, że przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym zawierały upoważnienie organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Stosownie bowiem do regulacji art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należało m. in. podejmowanie uchwał w sprawie podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, według którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, ale w zakresie tego upoważnienia nie mieści się jednak wprowadzanie za pomocą uchwały opłat za korzystanie z tych urządzeń (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2012r. sygn. akt II SA/Kr 1687/11; wyrok WSA w Kielcach z dnia 23 stycznia 2012r. sygn. akt II SA/Kr 1688/11; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lipca 2011r. sygn. akt II SA/Ol 416/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2010r. sygn. akt II SA/Kr 846/10; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1994r. sygn. akt SA/Po 230/94 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Już w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1997r. (sygn. akt CZP 126/90 OSNC 1997/97) wyrażono pogląd, że ustalenie opłat za korzystanie z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę, odprowadzanie ścieków nie jest przepisem gminnym powszechnie obowiązującym – aczkolwiek ma ono charakter działania w sferze szeroko rozumianej działalności publicznej – jest natomiast aktem tzw. kierownictwa wewnętrznego, wiążącego wprost tylko organ gminy, a nie podmioty prawa, z którymi wchodzi ona w stosunki prawne. Akt prawa miejscowego, będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego, jest aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, musi więc zawierać wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania, ogólne wytyczne i reguły. Pojęcia "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" oraz "zasady i tryb korzystania z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę" są właśnie takimi ogólnymi pojęciami, przez które należy rozumieć ogólne wytyczne i reguły bez konkretyzacji uprawnień czy obowiązków, w tym bez określania ścisłej wysokości opłat. Określenie więc przez Radę opłat w wyznaczonej ściśle wysokości w akcie o charakterze generalnym, stanowiło zatem przekroczenie jej ustawowych kompetencji, a tym samym czyniło kontrolowaną uchwałę, sprzeczną z prawem. Podstawą do ustalenia opłat nie może być również powołany przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, co znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2011 roku, sygn. akt: II SA/Kr 1133/10, publ. Lex Nr 707804 oraz z dnia 22 listopada 2010 roku, sygn. akt: II SA/Kr 851/10, publ. Lex Nr 657980; wyroki WSA w Kielcach z dnia 12 maja 2010 roku, sygn. akt: II SA/Ke 248/10, publ. Wspólnota 2010/23/42 oraz z dnia 14 kwietnia 2010 roku, II SA/Ke 172/10, publ. Lex Nr 619916). Przepis ten określał, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają m. in. o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 13 grudnia 2000 roku (sygn. akt: II SA 2320/00, publ. Lex nr 49520), powołany przepis nie stanowi generalnego upoważnienia do wprowadzenia opłat o charakterze publicznoprawnym. Choć w przepisie tym mówi się o cenach i opłatach, to opłaty o których mowa w tym przepisie, są tylko ustalonymi należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Gdy pojawia się przymus, to czyni opłatę już daniną publiczną narzuconą jednostronnie w zamian za usługę. Taki charakter ma opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą. Na uwzględnienie nie zasługuje oświadczenie organu administracji o uwzględnieniu skargi w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy (zdanie pierwsze). Jednakże uwzględnienie skargi nawet poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ stanowiący gminy, nie czyni bowiem bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. To stanowisko znajduje swoje potwierdzenie w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którą zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Nieobowiązywanie aktu prawnego nie oznacza więc, że przestał on kształtować stosunki prawne, powstałe wcześniej, a istniejące nadal po dacie, w której przestał obowiązywać. Przepisy zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, w przypadku niestwierdzenia ich nieważności, mogą mieć w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały, czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących tj. do dnia podjęcia aktu uchylającego przedmiotową uchwałę (podobnie: WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Ol 892/10 oraz w wyroku z dnia 7 października 2008r., sygn. akt II SA/Ol 458/08 – dostępne w CBOSA). Wobec powyższego w przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. Niezgodność aktu prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym powoduje nieważność tego aktu już od daty jego uchwalenia, zatem od samego początku taki akt nie wywołuje żadnych skutków prawnych z niego wynikających. W razie ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 P.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały jest jedyną możliwością wyeliminowania skutków, jakie akt ten wywoływał w okresie od daty jego wejścia w życie do daty jego uchylenia. Wyrok taki wywiera bowiem skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc). Natomiast radzie gminy nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu, więc możliwość skorzystania z instytucji autokontroli, określonej przepisem art. 54 § 3 P.p.s.a. jest tym samym wyłączona. Reasumując rada gminy, na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podjęcia uchwały, nie była uprawniona do nakładania obowiązku uiszczenia opłaty za korzystanie z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę i kanalizacji. Brak było bowiem przepisu przewidującego takie uprawnienie. Należało więc zaskarżoną uchwałę ocenić jako pozbawioną podstawy prawnej i naruszającą art. 94 Konstytucji. Stwierdzenie nieważności jest natomiast rozstrzygnięciem deklaratoryjnym, obalającym domniemanie legalności i prawidłowości zaskarżonego aktu. Stwierdzenie nieważności działa ex tunc, czyli z mocą wsteczną od daty wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego sprzecznego z prawem. Innymi słowy niezgodność aktu prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym powoduje nieważność tego aktu od już daty jego uchwalenia, zatem od samego początku taki akt nie wywołuje żadnych skutków prawnych z niego wynikających. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. LS