II SA/Ol 416/11

Dnia 19 lipca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2011 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Mikołajkach z dnia 7 marca 2011 r., nr V/49/2011 w przedmiocie umieszczania reklam na terenach i obiektach stanowiących własność gminy i pobierania z tego tytułu opłat I. stwierdza nieważność § 4, § 5, § 6 uchwały Rady Miejskiej w Mikołajkach z dnia 7 marca 2011 r., nr V/49/2011 w przedmiocie umieszczania reklam na terenach i obiektach stanowiących własność gminy i pobierania z tego tytułu opłat; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, w części opisanej w pkt I wyroku. W dniu 7 marca 2011r. Rada Miejska w Mikołajkach, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt. 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej powoływanej w skrócie też jako u.s.g.), podjęła uchwałę nr V/49/2011 w sprawie umieszczania reklam na terenach i obiektach stanowiących własność Gminy Mikołajki oraz pobierania z tego tytułu opłat. Stosownie do § 4, 5 i 6 tej uchwał: " § 4. 1 Ustala się opłatę roczną za umieszczanie reklamy na obiektach lub terenach będących własnością Gminy Mikołajki w następującej wysokości: - na budynkach i ogrodzeniach - 200 zł za każdy rozpoczęty 1m2 powierzchni reklamy, - na gruntach - 150 zł za każdy rozpoczęty 1 m2 powierzchni reklamy. Każdy niepełny metr kwadratowy powierzchni reklamy podlega opłacie wg stawki jak za pełny metr kwadratowy. W przypadku reklam dwustronnych nalicza się opłatę ustalonąjak wyżej, zwiększona o 20%. Opłata za umieszczanie reklamy ruchomej, wystawianej na czas określony w wysokości 25 zł za każdy rozpoczęty 1 m2 powierzchni reklamy, uiszczana jest w stosunku miesięcznym. Opłatę jednorazową za założenie (umieszczenie reklamy) ustala się w wysokości 100,00 zł. W przypadku ekspozycji trwającej niepełny rok kalendarzowy, opłatę ustala się za każdy dzień na podstawie stawek wymienionych wyżej. 7. Stawki opłat podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług (VAT). § 5. 1. Ustala się opłatę roczną za umieszczanie reklamy /banera reklamowego/ na kładce dla pieszych będącą własnością Gminy Mikołajki w wysokości 1000 zł. za każdy rozpoczęty 1m2 powierzchni reklamy. 2. Każdy niepełny metr kwadratowy powierzchni reklamy !banera reklamowego! podlega opłacie wg stawki jak za pełny metr kwadratowy. 3. Stawki opłat podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług (VAT). § 6. 1. Podmiot, który zajmował teren na umieszczenie reklamy na podstawie umowy, która wygasła na skutek upływu terminu na jaki została zawarta, zaniechał złożenia wniosku o zawarcie kolejnej umowy i nadal korzysta z terenu w dotychczasowym zakresie, bądź złożył wniosek po wygaśnięciu umowy lub korzystania bez zgody zostanie obciążony za bezumowne korzystanie z terenu wynagrodzeniem odpowiadającym dwukrotnej wartości rocznej stawki naliczonej według właściwej stawki określonej w § 4 ust. 1 za każdy rozpoczęty miesiąc korzystania z terenu, od daty wygaśnięcia umowy. 2. Podmiot, który został obciążony za bezumowne korzystanie z terenu zobowiązany jest do zawarcia umowy na korzystanie z mienia gminnego dla celów reklamowych. 3. W przypadku kiedy podmiot nie wyraża zgody na zawarcie umowy na korzystanie z mienia do celów reklamowych zobowiązany jest do usunięcia reklamy w trybie natychmiastowym. 4. Nie usunięcie reklamy w trybie przewidzianym w ust. 3 będzie skutkowało usunięciem reklamy na koszt podmiotu, który korzystał z mienia gminnego na cele reklamowe bez uprzedniego zawarcia umowy. " W dniu 16 marca 2011r. Burmistrz Miasta i Gminy Mikołajki przedłożył powyższą uchwałę Wojewodzie Warmińsko-Mazurskiemu. W dniu 3 czerwca 2011r. organ nadzoru zaskarżył ten akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w trybie art. 93 ust. 1 i ust. 2 u.s.g., wnosząc o stwierdzenie nieważności § 4 i § 5 tej uchwały, określających w sposób szczegółowy stawki opłat za umieszczanie reklam. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, iż zgodnie z treścią art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g., organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Przy czym przez zwrot ,,zasady i tryb korzystania", jaki został użyty w powyższych przepisach, należy rozumieć uprawnienie rady do ustalenia pewnych reguł, wytycznych dla podległych jej organów wykonawczych w zakresie sposobu gospodarowania mieniem gminy. Rada gminy nie jest zatem uprawniona do określania w sposób sztywny wysokości cen za umieszczanie reklam na obiektach i terenach komunalnych gminy, gdyż jej kompetencja ogranicza się jedynie do ewentualnego określenia zasad obliczania tych opłat. Zdaniem organu nadzoru ustalenie sztywnej stawki opłaty za umieszczenie reklam oznacza w istocie wprowadzenie stawki urzędowej, do czego rada nie posiada kompetencji. Wojewoda podkreślił, że udostępnienie powierzchni w celu umieszczenia reklamy następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej i wysokość opłaty z tego tytułu powinna być negocjowana przez strony tego stosunku. Wynika to z istoty stosunków cywilnoprawnych charakteryzujących się równością stron, która w przypadku jednostronnego urzędowego określenia jest naruszona. W ocenie organu nadzoru należy mieć też na względzie treść art. 30 ust 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, który powierza gospodarowanie mieniem gminnym do kompetencji wójta. Ustalenie zatem skonkretyzowanych stawek opłat, o jakich mowa w § 4 i § 5 przedmiotowej uchwały, uznać należy za czynność gospodarowania mieniem gminnym, co jest zastrzeżone jak wskazano wyżej do kompetencji wójta. Rada Miejska w Mikołajkach nie udzieliła odpowiedzi na skargę. Przewodniczący Rady Miejskiej w Mikołajkach w piśmie przewodnim, przekazującym skargę Sądowi, informacyjnie podał, że Gmina Mikołajki uznaje zasadność przedmiotowej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej określanej jako p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym: "na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". Z przepisów tych, stanowiących podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały, wynika dla organów gminy upoważnienie, mające charakter klauzuli generalnej, do wydawania przez te organy przepisów gminnych, bez upoważnienia zawartego w konkretnej ustawie prawnomaterialnej regulującej określoną dziedzinę życia. Nie oznacza to jednak niczym nieskrępowanej swobody rady w tworzeniu lokalnych aktów normatywnych w takich sytuacjach. Stanowienie przez radę gminy prawa powszechnie obowiązującego na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej zawartej w art. 40 ust. 2 powyższej ustawy jest możliwe tylko w ramach przyznanych gminie kompetencji, związanych z realizacją nałożonych na nią zadań. Według pkt 3 i 4 art. 40 ust. 2 u.s.g, uchwalone przez radę przepisy mogą dotyczyć zasad zarządu mieniem gminy lub zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów oraz urządzeń użyteczności publicznej. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmowane jest jednolicie, że pojęcie "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" oraz "zasady zarządu mieniem gminy", przez które należy rozumieć ogólne wytyczne, reguły, bez konkretyzacji uprawnień czy obowiązków (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 554/07, OWSS 2008/3/69), nie obejmuje określenia ścisłej wysokości opłat, albowiem oznaczałoby to w gruncie rzeczy wprowadzenie cen urzędowych, do czego rada nie jest upoważniona (tak: NSA w wyroku z dnia 26 marca 1991 r., SA/Wr 81/91 - Wspólnota 1991 nr 26 str. 14, NSA w wyroku z 29 listopada 2001 r., SA/Wr 1415/01 (OSS 2002, nr 1, s. 16), por. także: wyrok NSA oz. w Poznaniu z dnia 16 czerwca 1994r. sygn. SA/Po 230/94 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2008r. sygn. III SA/Wr 265/08 publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych, a także Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją Jyż Gabriel, Pławecki Zbigniew, Szewc Andrzej, wyd. ABC 2010r.). Powyższe uzasadnia stwierdzenie nieważności § 4 i § 5 niniejszej uchwały, tak jak o to wnosił Wojewoda i z czym Rada Miejska w Mikołajkach się zgadza. Niewątpliwie szczegółowość unormowań, przyjętych w kwestionowanych przez Wojewodę przepisach zaskarżonej uchwały, którymi ustalono sztywne stawki za umieszczenie reklamy na obiektach i terenach będących własnością gminy, wykracza poza zakres pojęcia "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz zasady zarządu mieniem gminy". Poza tym nie może budzić wątpliwości, że opłaty ustalone w § 4 i § 5 zaskarżonej uchwały są należnościami, stanowiącymi jedynie cenę za usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej terenów i obiektów, świadczoną w warunkach braku przymusu po stronie kontrahenta. Umieszczenie reklamy następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej. Zatem w tym zakresie obowiązuje zasada swobody umów wyrażona w art. 353¹ ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.): "strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego". Cena świadczonej usługi ustalana jest przez strony umowy, tj. organ wykonawczy gminy, do którego zadań należy gospodarowanie mieniem komunalnym, stosownie do treści art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g oraz kontrahenta, którzy mogą ją negocjować. Dlatego wysokość opłaty za umieszczenie reklamy nie może być regulowana przez organ stanowiący w sposób sztywny w drodze aktu prawa miejscowego, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie. Rada gminy mogłaby jedynie ustalić minimalne, podstawowe stawki opłat. Takie działanie, zgodnie z poglądem judykatury, mieści się w zakresie pojęcia zasad zarządu mieniem gminy (vide: wyroki Sądu Najwyższego - z dnia 11 stycznia 1995 r., III ARN 76/94 oraz z dnia z dnia 3 października 2002 r. sygn. akt III RN 154/01, OSNP 2003/17/409, wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 1991 r. sygn. SA/Gd 23/91). Dodatkowo Sąd stwierdził wadliwość § 6 zaskarżonej uchwały. Przepisy tej regulacji poza tym, że odwołują się wprost do naruszającego prawo w sposób istotny § 4, to dodatkowo normują kwestie nie należące do zakresu działania administracji publicznej lecz cywilnoprawne i to w sposób sprzeczny z zasadami przyjętymi na gruncie prawa cywilnego. Bezumowne korzystanie z cudzej rzeczy stanowi w istocie naruszenie posiadania lub naruszenie własności. W takim przypadku posiadaczowi lub właścicielowi nieruchomości przysługuje roszczenie o zaniechanie naruszeń (art. 222 § 2 Kc i art. 342 § 1 Kc) oraz wynagrodzenie za korzystanie z rzeczy (art. 224, 225 Kc). Na wynagrodzenie za korzystanie z rzeczy (nieruchomości) składa się to wszystko, co właściciel mógłby uzyskać, gdyby ją oddał do korzystania na podstawie określonego stosunku prawnego. Wynagrodzenie to jest należnością jednorazową, a oblicza się je według cen rynkowych, biorąc pod uwagę warunki oraz czas korzystania bezumownego (por. wyrok SN z dnia 7 kwietnia 2000 r., IV CKN 5/00, Lex nr 52680). Wobec tych przepisów prawa oraz obowiązującej zasady swobody umów, nie zrozumiałym jest zobowiązanie podmiotu aktem prawa miejscowego do zawarcia umowy, w przypadku obciążenia za bezumowne korzystanie z terenu (§ 6 ust. 2 uchwały). Z tych też przyczyn Sąd uznał, że w określonym wyżej zakresie zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 i 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.