III SA/Wr 265/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant Paulina Rosiak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 lipca 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na Załączniki Nr 2 i 3 uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia warunków umieszczania reklam na obiektach i terenach komunalnych Gminy K. oraz pobierania z tego tytułu opłat I. stwierdza nieważność Załącznika Nr 2 do zaskarżonej uchwały oraz § 5 ust. 1 w części od słów: "według załącznika Nr 2 do niniejszej uchwały"; II. dalej idącą skargę oddala; III. określa, że w części wymienionej w pkt. I zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Zaskarżoną uchwałą Nr [...] w sprawie określenia warunków umieszczania reklam na obiektach i terenach komunalnych Gminy K. oraz pobierania z tego tytułu opłat, podjętą przez Radę Gminy w K. na sesji w dniu [...]., Rada Gminy – powołując w podstawie prawnej art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.g.", a także art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) , zwanej dalej "u.g.k." – określiła: - w § 5 ust. 1, że cyt. "Zarządca terenu lub obiektu komunalnego przed wyrażeniem zgody na umieszczenie reklamy zobowiązany jest do zawarcia pisemnej umowy z właścicielem reklamy, określającej wzajemne zobowiązania, według załącznika Nr 2 do niniejszej uchwały" - zaś w § 5 ust. 2, że "Zarządca terenu lub obiektu komunalnego ma obowiązek pobierać jednorazową opłatę za założenie (umieszczenie) reklamy oraz opłaty za korzystanie z reklamy na zasadach zawartych w umowie, w wysokości netto nie mniejszej niż określona w załączniku Nr 3 do niniejszej uchwały". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności załączników o numerach 2 i 3 do wymienionej uchwały. Organ nadzoru podkreślił najpierw, że z uwagi na zakres przedmiotowy zaskarżonej uchwały, odnoszący się do określenia zasad umieszczania reklam na obiektach i terenach budowlanych będących własnością gminy K. oraz pobierania z tego tytułu opłat (§ 1 uchwały) i ustalenia ich wysokości, czy też wprowadzenia od nich zwolnień podmiotowych, powołanie się przez Gminę w podstawie prawnej uchwały na treść art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej jest nieprawidłowe. Wskazany bowiem przepis ustawy o gospodarce komunalnej daje możliwość ustalenia wysokości cen i opłat (bądź sposobu ustalenia ich wysokości) za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej danej jednostki samorządu terytorialnego. A zatem – jak wywodził organ nadzoru – Rada Gminy, biorąc pod uwagę treść ustawowego upoważnienia, może określić ceny i opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, czyli za usługi mające na celu zaspokajanie (bieżące i nieprzerwane) zbiorowych potrzeb ludności. Wynajmowania natomiast powierzchni na obiektach i terenach komunalnych Gminy w celu umieszczania reklam nie sposób uznać za usługi komunalne, gdyż jest to działalność komercyjna. Ponadto – jak podniósł organ nadzoru – organ stanowiący gminy może określić ceny i opłaty za korzystanie jedynie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej będących własnością gminy. Jednakże zgodnie treścią z wyroku WSA w Opolu z dnia 9 grudnia 2004 r., II SA/Op 351/04, możliwość ustalenia cen i opłat odnosi się do korzystania z obiektów i urządzeń ogólnodostępnych, służących zaspokajaniu określonych potrzeb mieszkańców, przy czym aby mówić o tego rodzaju obiektach i urządzeniach, niezbędne jest ich wcześniejsze utworzenie i wyposażenie przez daną jednostkę samorządu terytorialnego. Winny one być fizycznie wyodrębnione oraz zorganizowane w prawnie dopuszczalnej formie, gdyż tylko przy spełnieniu powyższych wymogów można mówić o obiekcie lub urządzeniu użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy. Przepis art. 4 ust.1 pkt 2 nie daje zatem możliwości ustalenia cen i opłat za korzystanie (również w formie umieszczania reklam) z wszystkich budynków, budowli oraz terenów stanowiących własność gminy. Zatem – świetle argumentacji organu nadzoru – Rada Gminy po pierwsze, nie ma możliwości, na podstawie i w ramach normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, ustalania opłat za umieszczanie reklam na poszczególnych składnikach mienia gminy jak i określenia zasad umieszczenia reklam. Przepisem który daje bowiem upoważnienie ustawowe dla Rady Gminy do podjęcia uchwały w sprawie zasad umieszczania reklam, plakatów i ogłoszeń oraz pobierania opłat za ich umieszczanie na terenach i obiektach komunalnych jest art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, że organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Po drugie zaś, Rada Gminy przekroczyła swoje kompetencje poprzez określenie w załącznikach nr 2 i 3 uchwały odpowiednio wzoru umowy oraz wysokości jednorazowych opłat, jakie należy pobrać za umieszczanie reklam. Zgodnie bowiem z treścią: - art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym - podmiotem posiadającym kompetencje do gospodarowania mieniem komunalnym jest wójt (burmistrz, prezydent); - art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt (burmistrz, prezydent), zaś Rada Gminy posiada jedynie kompetencje do podejmowania uchwał w sprawie określenia zasad zarządu mieniem gminy. W konkluzji skargi organ nadzoru stwierdził, że w ramach określania zasad zarządu mieniem Rada Gminy może wyłącznie wprowadzać ogólne warunki, na podstawie których wójt będzie zarządzał mieniem gminy. Uchwała podjęta zaś na mocy art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy jest zaliczana do aktów prawa miejscowego, aczkolwiek nie ma waloru powszechnego obowiązywania, gdyż skierowana jest wyłącznie do organu wykonawczego. Aby pogodzić wobec tego uprawnienie wynikające z treści art. 40 ust. 2 pkt 3 ze wskazanymi powyżej kompetencjami wójta uznać należy, że Rada musi pozostawić wójtowi swobodę decyzyjną określając jedynie rodzaj polityki prowadzonej przy zarządzaniu mieniem. Powyższe natomiast prowadzi zdaniem organu nadzoru do stwierdzenia, że Rada nie może określać w sposób sztywny wysokości cen za umieszczanie reklam na obiektach i terenach komunalnych gminy, gdyż jej kompetencja ogranicza się jedynie do ewentualnego określenia zasad obliczania np. poprzez wskazanie "widełek". Podobnie Rada Gminy nie ma uprawnień do "narzucania wzorca umowy cywilnej", gdyż stosowanie do treści przepisów prawa cywilnego o treści takich umów decydują strony umowy. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, strona przeciwna nie zgodziła się z twierdzeniem organu nadzoru, że art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, dający uprawnienie Radzie do określania zasad zarządu mieniem gminy, jest wyjątkiem od reguły gospodarowania mieniem komunalnym przez wójta. Na poparcie swych twierdzeń odwołano się do treści motywów wyroku NSA z dnia 13 sierpnia 1991 r., sygn. SA/Wr 673/1991, w których Sąd ten wskazał, że Rada Gminy określając zasady może ustalić warunki, na jakich wójt może w imieniu gminy zawierać umowy z innymi osobami, w tym także określać warunki ustalenia w tych umowach opłat i cen lub ustalać bezpośrednio stawki tych opłat lub cen. Rada Gminy i wójt jako reprezentant gminy, wyrażają wolę tej samej osoby prawnej, jaką jest gmina i na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie można zatem wykluczyć uprawnień Rady do oddziaływania na treść umów cywilnoprawnych, które zawiera wójt. Ponadto strona przeciwna zauważyła, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej tworzy samoistną podstawę prawną do działania organów stanowiących, będąc jednocześnie rozszerzeniem kompetencji tych organów określonych m.in. w ustawie o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola to obejmuje zarówno organy samorządu terytorialnego, jak również organy administracji rządowej. Kryterium sprawowania tej kontroli, stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), umożliwia sądowi administracyjnemu stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (art. 147 § 1 p.p.s.a.) w całości lub w części. Przedmiotem regulacji zaskarżonej w części uchwały jest określenie warunków umieszczania reklam na obiektach i terenach komunalnych Gminy K. oraz pobierania z tego tytułu opłat. Jako podstawę prawną wskazano unormowania dwóch aktów prawnych tj. art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jt. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.) W § 5 uchwały postanowiono, że (ust.1) "Zarządca terenu lub obiektu komunalnego przed wyrażeniem zgody na umieszczenie reklamy zobowiązany jest do zawarcia pisemnej umowy z właścicielem reklamy, określającej wzajemne zobowiązania, według załącznika Nr 2 do niniejszej uchwały". W załączniku Nr 2 zawarto szczegółowy wzorzec takiej umowy cywilnoprawnej. Z kolei w ust. 2 § 5 postanowiono, że "Zarządca terenu lub obiektu komunalnego ma obowiązek pobierać jednorazową opłatę za założenie (umieszczenie) reklamy oraz opłaty za korzystanie z reklamy na zasadach zawartych w umowie, w wysokości netto nie mniejszej niż określona w załączniku Nr 3 do niniejszej uchwały". Tenże załącznik, jak wynika z jego treści, ustala wysokość opłat rocznych zależnie od formy reklam, stanowi o wysokości opłaty jednorazowej za założenie reklamy, ustala, że w przypadku ekspozycji trwającej niepełny rok opłatę ustala się za każdy miesiąc w wysokości 1/12 stawki oraz że umieszczanie afiszy i plakatów na słupach ogłoszeniowych jest bezpłatne. Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności wymienionych załączników z racji istotnego naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Oceniając zasadność skargi Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie w części dotyczącej załącznika Nr 2 do uchwały. Z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, powołanej w podstawie prawnej omawianej uchwały, wynika, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z przepisu art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika natomiast dla organów gminy upoważnienie, mające charakter klauzuli generalnej, do wydawania przez te organy przepisów gminnych mających walor aktów prawa miejscowego. Według pkt 3 i 4 tego przepisu, mogą one dotyczyć zasad zarządu mieniem gminy lub zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów oraz urządzeń użyteczności publicznej. Analizując postanowienia uchwały, w szczególności jej § 1 ust. 1 w brzmieniu: "Uchwała określa zasady dotyczące umieszczania reklam na terenach, budynkach, innych obiektach i urządzeniach będących własnością Gminy K. oraz pobierania z tego tytułu opłat" – należy podzielić pogląd organu nadzoru, że uchwalony akt swym zakresem przedmiotowym nie obejmuje usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej. Niewątpliwie bowiem udostępnianie obiektów dla celów reklamowych nie mieści się w tym pojęciu skoro nie wiąże się z zadaniami użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspakajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, o czym mowa w art. 1 ust. 2 u.g.k. Niemniej należy uznać, że można jej przypisać częściowo walor "korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego", aczkolwiek nie wyłącznie, gdyż jak trafnie zauważył organ nadzoru, zakres przedmiotowy uchwały jest szerszy i obejmuje także innego rodzaju gminne obiekty i urządzenia, które tej funkcji użyteczności publicznej nie pełnią. Rada bowiem podejmując zaskarżoną uchwałę określiła zasady prezentacji reklam na wszelkich terenach, budynkach, obiektach i urządzeniach, które stanowią własność Gminy bez względu na ich rodzaj. W postanowieniach uchwały brak jest zatem wyodrębnienia w tej materii i jej rozwiązania nie przewidują rozróżnienia opłat. Tym samym, przedmiot regulacji wychodzi poza ramy wyznaczone ustawą o gospodarce komunalnej, a właściwą normą kompetencyjną jest (powołany w zaskarżonym akcie) przepis art. 40 ust.2 pkt 3 i 4 u.s.g. Przepis ten daje upoważnienie jedynie do określania zasad zarządu mieniem gminy, czy też zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W powszechnym znaczeniu, według Słownika Języka Polskiego, termin "zasada" to podstawa, na której coś się opiera, reguła. Zgodnie zatem z poglądem przyjętym w judykaturze (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 1991 r. sygn. SA/Gd 23/91) rada gminy może na podstawie art. 40 ust.2 pkt 3 i 4 u.s.g. podejmować uchwały zawierające wytyczne dla podległych jej organów wykonawczych i gminnych jednostek organizacyjnych, w tym także uchwały zalecające określony sposób gospodarowania mieniem gminy. Samo gospodarowanie jednak tym mieniem należy do zadań wójta (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy, wypada podkreślić, iż w przedmiocie opłat sądy administracyjne zajmowały wielokrotnie zgodne stanowisko, generalnie przyjmując, iż pojęcie "zasady i tryb korzystania" z mienia gminnego nie obejmuje określenia ścisłej wysokości opłat (np. wyrok SN z dnia 3 października 2002 r. sygn. akt III RN 154/01, OSNP 2003/17/409, wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91 - Wspólnota 1991 nr 26 str. 14 ). Tym samym należy poprzeć argumentację organu nadzoru, iż rada nie może określać w sposób sztywny wysokości cen za umieszczanie reklam na obiektach i terenach komunalnych gminy, gdyż jej kompetencja ogranicza się jedynie do ewentualnego określenia zasad obliczania, np. poprzez wskazanie "widełek" – jak sformułowano w skardze. Wszakże w rozpatrywanym przypadku, Rada nie naruszyła prawa uchwalając załącznik Nr 3 albowiem jak wynika wprost z brzmienia cytowanego na wstępie § 5 ust. 2 uchwały - zarządca terenu lub obiektu komunalnego ma obowiązek pobierać opłaty- "w wysokości netto nie mniejszej niż określona w załączniku Nr 3 do niniejszej uchwały" (podkreślenie Sądu). Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w skardze oznacza to, że wysokość opłat określona w załączniku Nr 3 nie została ustalona w sposób sztywny, lecz minimalny, a jest to zabieg dopuszczalny prawnie na tle wyrażonych w art. 40 ust.2 pkt 3 u.s.g. "zasad". Sąd w składzie orzekającym aprobuje tym samym sformułowaną w orzecznictwie tezę, że ustalenie przez radę gminy minimalnych, podstawowych stawek opłat, mieści się w zakresie pojęcia zasad zarządu mieniem gminy (vide wyroki Sądu Najwyższego - z dnia 11 stycznia 1995 r., III ARN 76/94 oraz z dnia z dnia 3 października 2002 r. sygn. akt III RN 154/01, OSNP 2003/17/409, wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 1991 r. sygn. SA/Gd 23/91). Ustalenie reguł dotyczących opłat poprzez wskazanie stawek podstawowych lub maksymalnych w rzeczy samej oddziałuje na treść umów cywilnoprawnych skoro ustalenie ceny (opłaty) należy do istotnych elementów umowy. W takim właśnie ujęciu należy odczytywać treść motywów wyroku NSA z dnia 13 sierpnia 1991 r., sygn. SA/Wr 673/1991, przywołanego przez stronę przeciwną w odpowiedzi na skargę. Wyrok ten zapadł w odmiennym stanie faktycznym, dotyczącym określenia opłat za korzystanie z usług w placówkach oświatowo-wychowawczych, nie odnosił się natomiast do kwestii ukształtowania warunków umowy cywilnoprawnej tudzież ustalenia jej wiążącego wzorca, jak ma to miejsce w niniejszym przypadku. Mocą bowiem załącznika Nr 2 na podstawie § 5 ust. 1 uchwały postanowiono, że: "Zarządca terenu lub obiektu komunalnego przed wyrażeniem zgody na umieszczenie reklamy zobowiązany jest do zawarcia pisemnej umowy z właścicielem reklamy, określającej wzajemne zobowiązania, według załącznika Nr 2 do niniejszej uchwały". Z treści tego przepisu uchwały oraz załącznika Nr 2 – zawierającego precyzyjne zredagowanie postanowień przyszłej umowy (umów) w omawianej materii - wynika faktycznie nie ustalenie zasad, generalnych reguł odnośnie warunków umowy, lecz bezwzględne związanie organu wykonawczego przyjętym konkretnym wzorcem umowy, bez jakiejkolwiek sposobności swobodnego ukształtowania jej postanowień przez strony danego stosunku cywilnoprawnego, uprawnionych do składania oświadczeń woli. Tymczasem podejmowanie czynności z zakresu prawa cywilnego, w tym poprzez składanie oświadczeń woli w imieniu gminy, należy do właściwości organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta), o czym mowa w art. 46 ust. 1 u.s.g., zaś norma kompetencyjna z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. nie daje radzie gminy podstaw do tak daleko idącej ingerencji w układaniu szczegółowych relacji między stronami stosunku cywilnoprawnego, co wkraczałoby nadto w sferę uprawnień organu wykonawczego, powołanego do gospodarowania mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.), łamiąc ustawową zasadę rozdziału kompetencji między organami gminy. Z tych względów, z racji istotnego naruszenia art. art. 40 ust.2 pkt 3 i art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. - na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność załącznika Nr 2 do uchwały oraz § 5 ust. 1 uchwały we fragmencie odsyłającym do tego załącznika ( pkt I wyroku), w pozostałej zaś części skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II wyroku). Orzeczenie w pkt III znajduje wsparcie w art. 152 p.p.s.a.