II SA/Ke 172/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej uregulowania zawartego w § 26 Regulaminu dostarczania wody na terenie gminy, stanowiącego załącznik do tej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie I nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 172/10 Uzasadnienie Uchwałą Nr [...] z dnia 30 czerwca 2003r. Rada Gminy w Ł., na podstawie art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 19 ust.1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, uchwaliła regulamin dostarczania wody na obszarze własnej działalności, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały. W § 26 tego regulaminu znalazł się zapis, zgodnie z którym odbiorca usług, którego nieruchomość była zabudowana w czasie wykonywania wodociągu wiejskiego wpłaca na konto przedsiębiorstwa wodociągowego 1.500 zł, właściciel nowo powstającego zabudowania 500 zł, a przy realizacji nowej inwestycji opłata wynosi 500 zł. Uchwała powyższa utraciła moc z dniem wejścia w życie uchwały Nr [...] z dnia 19 stycznia Rady Gminy w Ł. (§ 3 tej uchwały). Skargę na uchwałę Nr [...] z dnia 30 czerwca 2003r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Prokuratury Rejonowej w S. i wniósł o stwierdzenie jej nieważności zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego – art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej w zw. z art. 15 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej i nałożeniu opłaty w formie daniny publicznej bez podstawy ustawowej. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że umocowania dla gminy do nałożenia opłaty za przyłączenie do gminnej sieci wodociągowej nie stanowi ani ogólna norma kompetencyjna zawarta w art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, ani art. 40 ust.2 pkt 4 tej ustawy. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący podkreślił, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzenie opłat za korzystanie z nich. Podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowej nie zawiera także w żadnym ze swoich przepisów ustawa o gospodarce komunalnej, w szczególności art. 4 ust.1 pkt 2. Z kolei zgodnie z art. 15 ust.2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt. W ocenie skarżącego, nie można uzależniać przyłączenia do gminnej sieci wodociągowej od wniesienia stosownej opłaty za włączenie przyłącza do sieci, gdyż nakładanie na obywateli obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż została uchylona na mocy uchwały Nr [...] z dnia 19 stycznia Rady Gminy w Ł. Nie jest zatem aktem aktualnie obowiązującego prawa miejscowego. Ponadto w tej ostatniej uchwale, w § 24 ust.4 Regulaminu dostarczania wody na terenie gminy Ł., znalazł się taki sam zapis jak w § 26 uchwały z 30 czerwca 2003r. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 24 lutego 2006r. Wojewoda stwierdził nieważność tego uregulowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która - w przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego - sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało w pierwszej kolejności ustalenia, czy zaskarżona uchwała Rady Gminy w Ł. z dnia 30 czerwca 2003r. jest aktem prawa miejscowego. Przez pojęcie aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Niewątpliwie niniejsza uchwała zawiera wszystkie elementy prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy Ł. Skierowana była bowiem do wszystkich mieszkańców tej gminy, którzy zamierzali przyłączyć się do sieci wodociągowej oraz nakładała na bliżej nieokreśloną grupę podmiotów obowiązek ponoszenia opłat z tego tytułu na rzecz Gminy. Przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego typu uchwał do aktów prawa miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m.in. uzasadnienie wyroków: NSA z dnia 27 września 2007 r. w sprawie II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, NSA z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie I OSK 1336/05, Lex nr 194876, WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, LEX nr 475567, WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007r., sygn. akt II SA/Wr 745/06). Ponieważ zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a. skarga Prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem, bez znaczenia pozostaje fakt wniesienia jej po upływie ponad 6 lat od podjęcia zaskarżonej uchwały. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrola uchwały objętej skargą prowadzi do wniosku, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do jej podjęcia, co powodowało konieczność stwierdzenia jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym - Dz. U z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.). W podstawie prawnej uchwały nr [...] wskazano art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 19 ust.1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U.Nr 72, poz.747 ze zm.). Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi ogólną normę kompetencyjną dla organu uchwałodawczego gminy w zakresie stanowienia prawa w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (a nie wymienionych w pkt 1-14a). Artykuł 18 ust.2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały przez radę gminy. Uzupełnia jedynie upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z ustawy. Ponadto powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Istnienia upoważnienia ustawowego do stanowienia przez jednostkę samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego w żadnym razie nie można domniemywać. W stanie faktycznym sprawy słusznym jest stanowisko Prokuratora, że żaden z przepisów obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie zawierał upoważnienia ustawowego do nałożenia przez radę gminy na właścicieli nieruchomości opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. Generalne upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy gminy zawiera art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Powyższe upoważnienie nie może jednak stanowić podstawy do podjęcia uchwały nakładającej na obywateli obowiązek ponoszenia kosztów związanych z przyłączeniem do sieci wodociągowej; taka uchwała wykracza bowiem poza materię ustrojowo-organizacyjną określoną w cytowanym przepisie, a ustalanie opłat nie mieści się w pojęciu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006r., sygn. akt OSK 19/06, LEX nr 209165). Druga powołana w zaskarżonej uchwale podstawa prawna to art. 19 ust.1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały stanowił, że rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem", obowiązujący na obszarze gminy. Zgodnie z kolei z ust. 2 tego przepisu, regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 7) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Jak widać, przepis ten nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do stanowienia prawa w zakresie ustalania kosztów przyłączenia odbiorców do sieci wodociągowej, w szczególności kwestie z tym związane nie mieszczą się w zakresie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, o jakim mowa w pkt 3. Chodzi tu bowiem o rozliczenia odnośnie dostarczania wody przez przedsiębiorstwo wodociągowe do poszczególnych odbiorców, a nie przyłączenia do sieci. Podobnie należy ocenić w stanie faktycznym sprawy przepis art. 19 ust.2 pkt 4 powyższej ustawy, który nie daje radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia jakichkolwiek odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej. Jest to stanowisko tym bardziej uzasadnione, że materię dotyczącą przyłączenia odbiorcy do sieci reguluje art. 15 ust.2 tej samej ustawy, zgodnie z którym realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 maja 2002r., sygn. akt II SA 2793/01, wyroki NSA: z dnia 29 sierpnia 2006r., II OSK 730/06, z dnia 12 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2033/06 oraz z dnia 16 kwietnia 2008r., II OSK 198/08; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 lipca 2008r., sygn. akt II SA/Rz 90/08). Upoważnienia ustawowego nie zawiera także przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. Nr 9, poz. 43 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Powyższy przepis nie zawiera podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za zamiar podłączenia do sieci wodociągowej, a jedynie daje upoważnienie do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego. Mimo, iż wskazuje się w nim na ceny i opłaty, nie można wyprowadzać z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za świadczoną usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 maja 2008r., sygn. akt III SA/Kr 842/07). Reasumując, skoro w przytoczonych wyżej ustawach nie można wskazać żadnego przepisu prawa, który stanowiłby wyraźne upoważnienie dla Rady Gminy w Ł. do podjęcia uchwały nakładającej opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej, to należało uznać, że w tej części – co do zapisu zawartego w § 26 regulaminu dostarczania wody - została ona wydana bez podstawy prawnej, a zatem zaistniała konieczność stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a. Odnosząc się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, że wyeliminowanie uchwały Nr [...] z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie na mocy uchwały Rady Gminy w Ł. Nr [...] z dnia 19 stycznia 2006 r., nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania w sprawie. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, podjęcie go w sposób sprzeczny z prawem powoduje konieczność stwierdzenia nieważności takiej uchwały przez sąd administracyjny (art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym). Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), zaś stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nie została w ogóle podjęta. Ta zasadnicza różnica między skutkami prawnymi uchylenia aktu prawa miejscowego a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie ma podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe (por. powoływany już wyrok NSA z dnia 27 września 2007r. sygn. akt II OSK 1046/07).