II OSK 730/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski Sędzia NSA Jolanta Rajewska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Niepołomice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2006 r. sygn. akt III SA/Kr 1333/05 w sprawie ze skargi Gminy Niepołomice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 31 maja 2004 r. nr PN.II.0911-117-04 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z dnia 26 stycznia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za włączenia do czynnej sieci kanalizacyjnej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 marca 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 1333/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy Niepołomice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 31 maja 2004 r., nr PN. II. 0911-117-04. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 maja 2004 r. Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice nr 83/2004 z dnia 26 stycznia 2004 r., w sprawie ustalenia wysokości opłat za włączenie do czynnej sieci kanalizacyjnej, uznając, że wydane zostało bez podstawy prawnej. Akt nadzoru został przez Gminę Niepołomice zaskarżony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze podniesiono, że unieważnione zarządzenie było prawidłowe, a jego podstawę prawną stanowiły art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 ze zm.) oraz art. 15 ust. 4 i art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 17 października 2004 r., sygn. akt III SA/Kr 682/04, odrzucił skargę, uznając jej wniesienie za niedopuszczalne w świetle art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej – P.p.s.a.). Postanowienie to Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 290/05, jednak uchylił i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwała lub zarządzenie podjęte w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter wewnętrzny i wyraża stanowisko organu gminy -którego akt został unieważniony - że nie zgadza się z rozstrzygnięciem nadzorczym i zamierza je zaskarżyć do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że akt taki ma szczególne znaczenie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy uchwały rady gminy, a skargę wnosi wójt (burmistrz, prezydent). Cel omawianej regulacji nie wyklucza więc podjęcia uchwały lub zarządzenia organu o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego po wniesieniu skargi na ten akt do sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice wydał w dniu 15 października 2004 r. zarządzenie o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 31 maja 2004 r., to odrzucenie skargi Gminy Niepołomice przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stanowiło naruszenie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, a także naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W rezultacie powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawę rozpoznał i wyrokiem z dnia 6 marca 2006 r. omawianą skargę oddalił. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zawarte w niej zarzuty za nieuzasadnione. Sąd stwierdził, że Wojewoda Małopolski trafnie przyjął, że zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice nr 83/2004 z dnia 26 stycznia 2004 r. wydane zostało bez podstawy prawnej. Podzielił pogląd organu nadzoru, że art. 30 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie mogą stanowić samodzielnej, a także i wystarczającej podstawy prawnej do nałożenia na mieszkańców gminy dodatkowych obciążeń finansowych. Podstawy prawnej do wydania takiego zarządzenia nie stanowił również art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Przepis ten bowiem jedynie upoważnia organ stanowiący lub organ wykonawczy gminy do ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej. Nie ustanawia natomiast generalnego upoważnienia do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Z treści unieważnionego zarządzenia wynika, że uiszczenie opłaty za włączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej jest obowiązkowe, a zatem stanowi w istocie daninę publiczną. Sąd Wojewódzki stwierdził, że chociaż w sensie formalnym opłaty te nie są przymusowe, to towarzyszy im pewnego rodzaju "przymus życiowy", albowiem korzystanie przez mieszkańców ze wskazanych urządzeń komunalnych jest oczywistą koniecznością. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, przyjął, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej może stanowić podstawę prawną do wprowadzenia opłat w zakresie przez ten przepis przewidziany, ale wyłącznie w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu ich uiszczania. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie jest upoważnieniem ustawowym w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i jednocześnie wykracza poza ramy upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie określenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Powołany art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie może zaś stanowić podstawy prawnej do nałożenia przez organy obowiązku ponoszenia opłat w omawianym zakresie, ponieważ obowiązek taki prowadziłby w istocie do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkową partycypację w kosztach ich budowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny poza tym wskazał, że obowiązujące przepisy regulują zasady ponoszenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowo - kanalizacyjnej. W szczególności chodzi tu o art. 15 ust. 2 i art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...). Przepisy te upoważniają radę gminy do uregulowania kwestii opłat za przyłączenie do sieci, nie stwarzają natomiast podstawy do wprowadzenia przez burmistrza opłat o charakterze publicznoprawnym. Uwzględnić też należy, że zagadnienie uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury technicznej regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w części dotyczącej opłat adiacenckich (art. 143 - 148). Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Niepołomice wniosła skargę kasacyjną, opierając ją na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a to: art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu wodę (...), jak również niezastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i § 24 i 25 Regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, stanowiącego załącznik do uchwały nr XXXIX/344/2002 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy Niepołomice (Dz.U.Woj. Małop. nr 179, poz. 2738). Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, wskazała na art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina Niepołomice podniosła, że podstawę prawną zarządzenia nr 83/2004 z dnia 26 stycznia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za włączenie do czynnej sieci kanalizacyjnej stanowił art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Przedstawiając swoje stanowisko w tym zakresie, skarżąca ograniczyła się jednak wyłącznie do przytoczenia fragmentu komentarza do ustawy o gospodarce komunalnej autorstwa C. Banasińskiego i M. Kuleszy (Dom Wydawniczy ABC 2002 r.) o następującej treści: "art. 4 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 kształtuje generalną właściwość organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do określania wysokości cen i opłat, sposobu ustalania cen i opłat usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...), wykonanie przyłączy do sieci, studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego urządzenia pomiarowego, zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. O dobrowolności uiszczenia opłaty, zdaniem skarżącej, świadczy także regulacja zawarta w paragrafie 24 i 25 Regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, stanowiącego załącznik do uchwały nr XXXIX/344/2002 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy Niepołomice (Dz.U.Woj.Małop. Nr 179, poz. 2738). Stosownie do tych przepisów, Zakład Wodociągów i Kanalizacji, na wniosek zainteresowanego, określa warunki techniczne przyłączenia nieruchomości. Warunkiem przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych jest uzgodnienie dokumentacji technicznej z Zakładem, a przed podpisaniem umowy na dostawę wody i odbiór ścieków Zakład dokonuje odbioru wykonanych przyłączy. Zdaniem skarżącej, opłaty, o których mowa w zarządzeniu, mają charakter dobrowolny, nie są więc, jak to uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, przymusowe. Zainteresowany może we własnym zakresie wykonać przyłącze, a Zakład dokona jedynie odbioru przyłącza. W konkluzji skargi kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie wyroku w całości i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego z dnia 31 maja 2004 r., a także orzeczenie o kosztach postępowania. Zawarto też wniosek ewentualny o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz orzeczenie o kosztach postępowania. Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko wynikające z rozstrzygnięcia nadzorczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że stosownie do art. 183 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z tym że z uwzględnieniem przesłanek określonych w § 2 powołanego artykułu. Granice te wyznaczają przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy skonkretyzowane zarzutami, ich uzasadnianiem oraz jej wnioskami. Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Sąd drugiej instancji zobowiązany jest ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa. Zarzuty naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię są chybione. Naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można bowiem określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. Sposobu wykładni art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej proponowanego przez skarżącą Gminę nie można akceptować, gdyż organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego bądź organy wykonawcze, którym organ stanowiący powierzył wykonanie uprawnień z ust. 1 pkt 2 tego artykułu mogą, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, postanawiać o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Tak sformułowane upoważnienie dla rady gminy nie może w żadnym wypadku być podstawą prawną podejmowania uchwał określających odpłatność za włączenie do czynnej sieci kanalizacyjnej. Odnosząc się z kolei do zarzutów niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu wodę (...), art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i § 24 i 25 Regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, stanowiącego załącznik do uchwały nr XXXIX/344/2002 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy Niepołomice (Dz.U.Woj. Małop. nr 179, poz. 2738), to należy stwierdzić, że również i one nie zasługują na uwzględnienie. Zarzucana postać naruszenia prawa materialnego, a więc niewłaściwe jego zastosowanie, wyraża się pominięciem obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się zatem w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji. Dlatego też należy podkreślić, że z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) wynika, iż osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia na własny koszt realizację budowy przyłączy do niej. Rada Gminy, stosownie do art. 19 ust. 1 tej ustawy, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Jest on aktem prawa miejscowego obowiązującym na obszarze gminy. Stosownie do ust. 2 pkt 4 art. 19 tejże ustawy, w omawianym regulaminie określa się "warunki przyłączenia do sieci". Z ustawy tej nie wynika jednakże możliwość ustanowienia obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do sieci. W szczególności ostatnio przytoczony przepis nie stwarza radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Podkreślić należy, że treść § 24 i 25 Regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, stanowiącego załącznik do uchwały nr XXXIX/344/2002 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy Niepołomice, jest w zasadzie tylko powtórzeniem treści art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...). Nieporozumieniem jest natomiast zarzut niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Powołany przepis wymienia sprawy dotyczące zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty należących do zadań własnych gminy, między innymi w zakresie: wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych (...). Ma więc charakter normy kompetencyjnej, której rozwinięcie następuje w przepisach szczególnych. Inaczej mówiąc, gmina, na podstawie przepisów szczególnych, jest zobowiązana do realizacji zadań w tym przepisie wymienionych. Nie można jednak uznać, że przepis ten stwarza podstawę samodzielnego uprawnienia do wydawania aktów nakładających na mieszkańców opłaty za włączenie do sieci wodociągowo - kanalizacyjnej. Zaznaczyć trzeba, że zgłoszony przez skarżącą zarzut niezastosowania przez Sąd Wojewódzki powyższego przepisu nie został w skardze kasacyjnej w należyty sposób uzasadniony, co powoduje niemożność bliższego odniesienia do niego przez Sąd drugiej instancji. Także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym należy uznać za nieuzasadniony. Skoro bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie trafnie uznał, że skarga Gminy Niepołomice na rozstrzygnięcie nadzorcze jest nieuzasadniona, to tym samym prawidłowo postąpił orzekając o jej oddaleniu. Wszystko to oznacza, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.