II OSK 290/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Ryms po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Niepołomice od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 października 2004 r., sygn. akt III SA/Kr 682/04 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Gminy Niepołomice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 31 maja 2004 r., Nr PN.II.0911-117/04 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice w sprawie ustalenia wysokości opłat za włączenie do czynnej sieci kanalizacyjnej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 października 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Gminy Niepołomice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 31 maja 2004 r. stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z dnia 26 stycznia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za włączenie do czynnej sieci kanalizacyjnej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, iż skarga jest niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ponieważ nie została poprzedzona zarządzeniem burmistrza, o którym mowa w art. 98 ust 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skarga została wniesiona do Sądu 1 lipca 2004 r., a na wezwanie Sądu z dnia 11 października 2004 r. zarządzenie burmistrza o zaskarżeniu do sądu rozstrzygnięcia nadzorczego zostało wydane 15 października 2004 r. i przedłożone Sądowi w dniu 19 października 2004 r. W skardze kasacyjnej Gmina Niepołomice podniosła zarzut naruszenia art. 2 ust. 3 i art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 58 § 1 pkt 6, art. 141 § 4 i art. 166 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną brak zarządzenia o wniesieniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, nie powoduje niedopuszczalności skargi, ponieważ jest to akt o charakterze wewnętrznym, który może być podjęty także po wniesieniu skargi. Na poparcie tego stanowiska skarżący wskazał liczne orzeczenia sądowe oraz poglądy wyrażane w piśmiennictwie prawniczym. W ocenie skarżącego odrzucenie skargi gminy z przyczyn podanych przez Sąd narusza konstytucyjną zasadę sądowej ochrony samodzielności gminy. W skardze kasacyjnej przedstawiono także wątpliwości co do celowości wydania zarządzenia burmistrza o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego, skoro organ nadzoru stwierdził nieważność zarządzenia burmistrza i nie nasuwa żadnych wątpliwości, iż burmistrz jest uprawniony do wniesienia skargi przez gminę w tej sprawie. Ponadto zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie przedstawiono argumentacji, która wskazywałaby na niedopuszczalność skargi, z powodu wydania zarządzenia po wniesieniu skargi, a zwłaszcza pominięcie odmiennego stanowiska w tej kwestii przyjętego w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przytaczając tak określone podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Przepis art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że podstawą do wniesienia skargi przez gminę na rozstrzygnięcie nadzorcze jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Jakkolwiek przepis ten nasuwa wątpliwości interpretacyjne co do znaczenia prawnego uchwały lub zarządzenia, które ma stanowić podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze, to zagadnienie to było wielokrotnie podejmowane w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Najpełniej zagadnienie to zostało wyjaśnione w uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 1992 r., sygn. akt III AZP 8/91 (OSNC z 1992 r., nr 7-8,poz. 119) oraz postanowieniach Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1994 r., sygn. akt III ARN 42/94 (OSNAPiUS z 1994 r., nr 9, poz. 138) i z dnia 5 października 1994 r., sygn. akt III ARN 53/94 (OSNAPiUS z 1994 r., nr 12, poz. 186). Należy podzielić pogląd, że celem tego przepisu jest zapewnienie takiego stanu rzeczy, iż przed wniesieniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, organ gminy, którego akt został unieważniony (stwierdzono jego nieważność) podejmie wewnętrzne rozstrzygnięcie, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem nadzorczym i należy wnieść skargę do sądu administracyjnego. Ma to szczególne znaczenie wówczas, gdy rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza nieważność uchwały rady gminy, a skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze w imieniu gminy wnosi wójt (burmistrz, prezydent). Cel tego przepisu nie wyklucza więc podjęcia uchwały lub zarządzenia o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Przepis art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie ustanawia terminu do podjęcia takiej uchwały lub zarządzenia. Oznacza to, że skarga gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być odrzucona z tego powodu, że zarządzenie burmistrza zostało wydane po wniesieniu skargi do sądu. Skoro w tej sprawie burmistrz wydał zarządzenie z dnia 15 października 2004 r. o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego, bezprzedmiotowe jest rozważanie podniesionego w skardze kasacyjnej zagadnienia, czy w przypadku stwierdzenia nieważności zarządzenia burmistrza konieczne jest wydawanie przez burmistrza zarządzenia o wniesieniu skargi, jeżeli skargę w imieniu gminy wnosi burmistrz. Z przytoczonych względów należy podzielić stanowisko gminy, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W okolicznościach tej sprawy odrzucenie skargi gminy, z przyczyn podanych przez Sąd, narusza konstytucyjne prawo do sądowej ochrony samodzielności gminy. Trafnie podniesiono również w skardze kasacyjnej, iż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie zostało przytoczone wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ponieważ Sąd nie przedstawił wystarczających motywów zajętego stanowiska, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd nie orzekł, ponieważ podstawy orzekania w tym zakresie nie stanowi art. 203 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który odnosi się wyłącznie do przypadku, gdy skargą kasacyjną został zaskarżony wyrok. O kosztach poniesionych przez skarżącego w związku z wniesieniem skargi kasacyjnej na postanowienie o odrzuceniu skargi, można orzec tylko w przypadku uwzględnienia skargi, na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.