II SA/Go 860/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J.P. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.) art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust.1, art. 63 ust. 2, ust. 4, art. 64 ust. 1, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm. dalej jako - m.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku J.P. Prezydent Miasta ustalił na działce nr [...] przy ul. [...] następujące warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego: 1. Rodzaj zabudowy: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. 2.Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych: 1) ustala się warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: a) nieprzekraczalne linie zabudowy, zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1: - od strony ul. [...] - w odległości 6,0 m od granicy pasa drogowego (działki nr [...]), - od strony ul [...] - w odległości 4,0 m od granicy pasa drogowego (działki nr [...]), b) projektowany budynek należy sytuować w odległości nie mniejszej niż 50 m od istniejącego cmentarza, c) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu (łącznie istniejącej nieprzeznaczonej do rozbiórki oraz nowej) - od 21% do 25%, d) wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu - od 25%, e) szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku mieszkalnego (od strony ul. [...]) - od 8 m do 15 m, f) wysokość projektowanego budynku mieszkalnego - jedna kondygnacja nadziemna, g) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu projektowanego budynku mieszkalnego - od 2,5 m do 4,5 m, h) wysokość do kalenicy projektowanego budynku mieszkalnego - od 5 m do 6 m, i) geometria dachu projektowanego budynku mieszkalnego - dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 22° do 40°; 4. w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji: a) poszczególne przyłącza infrastruktury technicznej, związane z obsługą obiektu należy wykonać na zasadach określonych w warunkach technicznych przyłączenia, wydanych przez właściwych dysponentów sieci, b) w przypadku kolizji z istniejącym uzbrojeniem projekt zagospodarowania terenu należy uzgodnić z właściwymi dysponentami sieci, c) odprowadzenie ścieków bytowych z budynku - do sieci kanalizacji sanitarnej miejskiej, d) zaopatrzenie w wodę - z miejskiej sieci wodociągowej, e) odprowadzenie wód opadowych - zagospodarować na własnym tere nie bez spływu na tereny sąsiednie, f) na terenie inwestycji należy zapewnić nie mniej niż 2 miejsca postojowe/garażowe dla obsługi projektowanego budynku mieszkalnego, g) dojazd do terenu inwestycji od ul. [...] (działki nr [...]), zjazd na drogę gminną ul. [...] jedynie w przypadku likwidacji istniejącego zjazdu w pasie drogi wojewódzkiej ul. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] września 2020 r. J.P. zwrócił się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr [...]. Zgodnie z wnioskiem dwa budynki gospodarcze znajdujące się na przedmiotowej działce przeznaczone są do rozbiórki. W toku postępowania ustalono, że przedmiotowa działka zabudowana jest jednokondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym z dachem stromym oraz budynkami gospodarczymi jednokondygnacyjnymi, przykrytymi dachami stromymi. Działka leży w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, terenów niezabudowanych, terenów leśnych, terenu cmentarza. Działki sąsiednie zabudowane są budynkami o wysokości od jednej do dwóch kondygnacji nadziemnych, przykrytymi głównie dachami stromymi. Występują również dachy płaskie. Dojazd do wnioskowanego terenu ma miejsce od ul. [...]. Przedmiotowa działka leży w sąsiedztwie czynnego cmentarza. Na podstawie informacji z rejestru gruntów z dnia [...] września 2020 r. ustalono, że przedmiotowy terenie stanowi własność inwestora. Teren objęty wnioskiem leży w obszarze, dla którego brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dla którego brak obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zamierzenie inwestycyjne nie zalicza się do przedsięwzięć, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) i w związku z tym nie podlega procedurze związanej z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 59 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Teren inwestycji leży poza granicami obszarów Natura 2000 oraz innych obszarów chronionych wyznaczonych na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Wnioskowany teren nie jest objęty procedurą sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Część działki leży w zasięgu strefy sanitarnej do 50 m od granic istniejącego cmentarza. Organ wskazał, że za strony postępowania uznano właścicieli, użytkowników wieczystych przedmiotowego terenu oraz działek sąsiednich, bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji zgodnie z Informacją z rejestru gruntów z dnia [...] września 2020 r. Przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust 1 - 5 u.p.z.p. Analiza wykazała, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację funkcji występujących w analizowanym obszarze, a istniejąca zabudowa sąsiednia pozwala na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy. Stosownie do § 4 rozporządzenia w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz mając na uwadze art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wyznaczono nieprzekraczalne linie nowej zabudowy: w odległości 6 m od granicy pasa drogowego ul. [...] oraz; w odległości 4 m od granicy pasa drogowego ul. [...] i działki drogowej nr [...]. Wskaźnik; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w analizowanym obszarze jest zróżnicowany od wielkości minimalnej 7% do wielkości maksymalnej 54%. Średnia wielkość tego! wskaźnika wynosi 21%. Inwestor wniósł o wskaźnik zabudowy do 25%. Mając na uwadze § 5 ww rozporządzenia oraz że na przedmiotowej działce wskaźnik zabudowy wynosi obecnie 26% a także, że dwa budynki gospodarcze przeznaczone są do rozbiórki, wyznaczono wskaźnik zabudowy (łącznie istniejącej nieprzeznaczonej do rozbiórki oraz nowej) na wielkość od 21% (średni wskaźnik zabudowy w analizowanym obszarze) do 25% (wielkość wnioskowana). Szerokość elewacji frontowej budynków poddanych analizie wynosi od 6 m do 28 m. Średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 15 m. Wyznaczono szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku od najmniejszej występującej w obszarze do wnioskowanej. Budynki poddane analizie mają wysokość od jednej do dwóch kondygnacji nadziemnych. Przykryte są w większości dachami stromymi. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu wynosi od 2,5 m do 4,5 m, wysokość do kalenicy wynosi od 5 m do 9 m. Inwestor wniósł o wysokość projektowanego budynku do okapu 3 m i do kalenicy 5,5 m. Mając na uwadze powyższe wyznaczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu projektowanego budynku na wielkość od 2,5 m do 4,5 m oraz wysokość do kalenicy na wielkość od 5 m do 6 m. Geometrię dachu ustalono jako dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowej 22°, zgodnie z wnioskiem, do 40°. Przedmiotowa nieruchomość leży w sąsiedztwie czynnego cmentarza. Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52 poz. 315), teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. W § 3 ust. 1 tego rozporządzenia wskazano, iż odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Odległości te, w myśl wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2013 r. (II OSK 557/12), dotyczą zarówno odległości cmentarzy od zabudowy jak również nowej zabudowy od cmentarzy. Mając na uwadze powyższe oraz opinię [...] Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o. o. z dnia [...] września 2020 r. znak: [...], iż istniejące uzbrojenie wodociągowe i kanalizacyjne jest wystarczające dla realizacji wnioskowanego zamierzenia budowlanego, w ustaleniach decyzji zawarto zapis o sytuowaniu nowej zabudowy mieszkaniowej z zachowaniem odległości 50 m od granicy cmentarza. Przeprowadzona analiza wykazała łączne spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 o u.p.z.p., wobec tego nie ma przeszkód dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymagało dokonania uzgodnienia z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych. Z uwagi na tożsamość organu uzgadniającego z organem wydającym decyzję, uzgodnienia tego dokonano z Biurem Geodezji Katastru Departamentu Rozwoju Miasta tut Urzędu pismem znak: [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. W piśmie tym wskazano, iż na podstawie operatu ewidencji gruntów i budynków oraz map glebowo - rolniczych ustalono, że nieruchomość planowana pod inwestycję w zakresie gruntów rolnych stanowią: użytki rolne - grunty rolne zabudowane klasy VI, oznaczone symbolem Br-RVI. Grunty rolne są pochodzenia mineralnego; z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych dopasa drogowego w pasie drogowym. Z uwagi na tożsamość organu uzgadniającego z organem wydającym decyzję, u uzgodnienia tego dokonano z Departamentem Zarządzania Drogami Urzędu pismem znak: [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Departament wskazał, iż działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej wojewódzkiej nr [...] ul. [...] (działka nr [...]). Możliwość zjazdu na drogę gminną ul. [...] możliwa będzie jedynie w przypadku likwidacji istniejącego zjazdu w pasie drogi wojewódzkiej. Uwaga Departamentu została uwzględniona w ustaleniach decyzji. Projekt decyzji, zgodnie z art. 60 ust.4 u. p.z.p. sporządziła osoba uprawniona, posiadająca wymagane kwalifikacje. Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta odwołanie wniósł J.P. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: obrazę art. 61 ust. 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez błędną analizę obszaru w zakresie nie wzięcia pod uwagę w oznaczonym obszarze wybudowanego budynku jednorodzinnego, który jest położony w strefie sanitarnej cmentarza (w odległości mniejszej niż 50 metrów od granicy cmentarza), obrazę § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez wyznaczenie linii zabudowy w nieprawidłowy sposób, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 106 § 5 kpa w zw. art. 61 ust. 1 ustawy, poprzez dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy przez organ z pominięciem faktu, że działka sąsiednia leżąca w obszarze analizy urbanistycznej analizowanego terenu, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie linii zabudowy. W ocenie skarżącego organ I instancji nie przeprowadził analizy urbanistycznej w sposób należyty. Analiza urbanistyczna nie uwzględnia działek najbardziej istotnych z punktu wadzenia wyznaczenia linii zabudowy dla zamierzenia budowlanego, tj. działek sąsiadujących z przedmiotową działką na wprost wybudowanego domu jednorodzinnego przy ul. [...]. Organ I instancji nie dokonał ustalenia linii zabudowy zgodnie z prawem. Jak wynika z treści powołanych przepisów, dla prawidłowego określenia nowej linii zabudowy, konieczne jest ustalenie linii zabudowy na działkach sąsiednich. Tymczasem z uzasadnienia decyzji oraz z treści analizy urbanistycznej nie wynika jak przebiega linia zabudowy na działkach położonych w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki przy ul. [...]. W treści uzasadnienia decyzji organ I instancji ograniczył się do powołania art. 61 ust. 1 ustawy w zw. z § 3 rozporządzenia oraz stwierdzenia, że ustalona dla inwestycji linia zabudowy (50 m) projekt budowlany należy sytuować w odległości nie mniejszej niż 50 m od granicy istniejącego cmentarza. Organ nie wziął pod uwagę, że na ul. [...] znajdującej się w sąsiedztwie przedmiotowej działki znajdują się działki, dla których linia zabudowy wynosi mniej niż 50 m (są one uwidocznione na mapach załączonych do decyzji). Analiza urbanistyczna przeprowadzona była tylko w zakresie uzgodnień z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów oraz właściwym zarządca dróg w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego i w pasie drogowym. Natomiast jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2017 r. sygn. II OSK 2339/16 "Ustalenie warunków zabudowy, w świetle jednoznacznej treści art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 u.p.z.p., należy do właściwości wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, którzy działają w tym zakresie w prawnej formie decyzji administracyjnej". W przedmiotowej sprawie postępowanie wyjaśniające o wydanie warunków zabudowy wymagało uzgodnienia tych warunków przez Organ i instancji i wyrażenia stanowiska przez Państwowy Wojewódzki Inspektorat Sanitarny w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie przestrzegania warunków higienicznych i zdrowotnych planowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania J.P. od powyższej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia. Kolegium wskazało, że zgonie z § 3 ust. 1 w.w. rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r., odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 tli pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Powołując się na orzecznictwo sądowe (wyrok WSA w Krakowie z 13 września 2017 r., sygn. II SA/Kr 445/17) Kolegium przyjęło, że przepis § 3 ust. 1 w.w. rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. dotyczy nie tylko ustalenia wymogów, dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, w zakresie ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, lecz również odnosić go należy do sytuacji odwrotnej, to jest do ograniczenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztw istniejących już cmentarzy w odległościach mniejszych niż określone w tym przepisie. W ocenie organu odwoławczego w.w. rozporządzenie z dnia 25 sierpnia 1959 r. stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone prawidłowo jako promień od granic działki wynoszący 93 m (trzykrotna szerokość frontu działki nr [...], wynoszącego 31 m - od ul. [...]). Z prawidłowych ustaleń organu I instancji wynika, że linia istniejącej zabudowy jest zróżnicowana, nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy, jako przedłużenia istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich ze względu na różne odległości istniejących budynków od granic działek i od dróg publicznych - ulice [...]. Na działce nr [...] istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co wynika z załączników graficznych do decyzji. Przy tym znajdujący się na tej działce budynek, w większej części, położony jest w odległości poniżej 50 m od granicy działki nr [...], na której zlokalizowany jest cmentarz. Pozostała zabudowa mieszkaniowa położona jest powyżej 50 m od cmentarza. Powołany wyżej przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. jednoznacznie zakazuje lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących cmentarzy w odległościach mniejszych niż określone w tym przepisie. Nie ma przy tym znaczenia, że w odległości bliższej istnieje już inna zabudowa. Istniejący na tej działce budynek mieszkalny nie może stanowić linii zabudowy dla planowanej inwestycji, dlatego że główny wjazd ma się odbywać z drogi - działki nr [...]. Zdaniem Kolegium analiza wykazała spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-4 ustawy. Co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, funkcji i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - w obszarze analizowanym istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, występują budynki jednokondygnacyjne o dachach stromych. Teren ma dostęp do drogi publicznej. Projektowane i istniejące uzbrojenie terenu - sieć wodociągowa i kanalizacyjna, sieć elektroenergetyczna, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze - teren stanowi działkę B-RVI (grunty rolne zabudowane), Bp (zurbanizowane tereny niezabudowane). Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. Organ I instancji dokonał uzgodnień z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy tj. z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych - tożsamość organu uzgadniającego z organem wydającym decyzję, pismo znak: [...] z [...] grudnia 2020 r. oraz z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego i w pasie drogowym - tożsamość organu uzgadniającego z organem wydającym decyzję - pismo znak: [...] z [...] stycznia 2020 r. Wbrew zarzutowi odwołania przepisy art. 53 ust. 4 ustawy nie wprowadzają wymogu uzgodnienia z organami sanitarnymi, ponieważ zastosowanie wprost ma przepis odrębny - powołany wyżej § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej. Od powyższej decyzji J.P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że projektowana inwestycja nie spełnia przesłanek ustawowych, podczas gdy w rzeczywistości spełnia; naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 kpa gdyż decyzja jest krzywdząca dla i niesprawiedliwa dla Skarżącego, który nie otrzymał warunków zabudowy zgodnie z projektem, w przeciwieństwie do sąsiada skarżącego, który posiadając mniej korzystne warunki techniczne i sanitarne otrzymał decyzję pozytywną; naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 10 kpa, polegające na pozbawieniu skarżącego możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie zgromadzonych dowodów oraz przeprowadzonej analizy przed wydaniem zaskarżonej decyzji; błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że planowana inwestycja znajduje się w odległości 50 m od terenów cmentarza, podczas gdy okoliczności faktyczne tego nie potwierdzają. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej zmianę poprzez pozbawienie jej warunku dotyczącego sytuowania projektowanego budynku mieszkalnego w odległości nie mniejszej niż 50 m od granicy istniejącego cmentarza. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sprawa niniejsza rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2019 r. poz. 2325 zwana dalej p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Osoba uprawniona może zagospodarować nieruchomość zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, której postanowienia stanowią konkretyzację obowiązującego prawa. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jednocześnie, w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Oceny spełnienia przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonuje się w obszarze analizowanym. Wyznacza się go w oparciu o reguły określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588). Nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników pozostawia miejsce na różnorodność i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii - ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 519/21). Kontynuacja nie oznacza tożsamości zabudowy ale umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie, które nie będzie z nią kolidowało (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 1002/15 i podane tam orzecznictwo). Nowa zabudowa, jak również zmiana jej funkcji jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Przenosząc powyższe uwagi na tło rozpatrywanej sprawy przyjdzie zauważyć, że dla ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej nieruchomości prawidłowo ustalono i wyznaczono obszar analizowany (§ 3 rozporządzenia ), jednakże przyjęte w zaskarżonej decyzji wskaźniki zabudowy nie mają oparcia w przepisach w.w rozporządzenia, przy czym organ nie uzasadnił odstępstw w tym zakresie. Powyższe zastrzeżenia dotyczą: - nieprzekraczalnej linii zabudowy, która nie została wyznaczona jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia), lecz przyjęto odległości 4 m i 6 m od pasa drogowego, przy czym organ nie uzasadnił stanowiska w tym względzie. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie linii nowej zabudowy (niż w § 4 ust. 1), jeżeli wynika to z analizy, tymczasem z analizy urbanistycznej sporządzonej w niniejszej sprawie nie wynika jaki jest przebieg linii zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestora, a tym samym czy jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy w sposób określony w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Dodać w tym miejscu trzeba, że ogólne określenie terenu analizowanego jako zróżnicowanego pod względem zabudowy bez podania opisu przebiegu linii zabudowy na działkach sąsiednich, a w szczególności - bez wskazania odległości budynków względem pasa drogowego, nie jest wystraczającą przesłanką do odstąpienia od podstawowej zasady wyznaczenia linii zabudowy wynikającej z § 4 ust. 1 rozporządzenia, wymagane jest bowiem wykazanie, że ze względu na szczególne warunki zabudowy zachowanie zasady wynikającej z § 4 ust. 1 nie jest możliwe, - wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu (łącznie istniejącej nieprzeznaczonej do rozbiórki oraz nowej), który określono na - od 21% do 25%. Wskazać należy, że z analizy urbanistycznej wynika, że przedmiotowa działka zabudowana jest budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi, nie podano jednak ilości budynków gospodarczych posadowionych na danej działce. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy strona wskazała, że dwa obiekty gospodarcze przeznaczone są rozbiórki. W tym stanie sprawy określając wskaźnik powierzchni zabudowy (§ 5 rozporządzenia) należało wskazać konkretnie które obiekty zostały uwzględnione przy ustaleniu danego parametru zabudowy, innymi słowy ile obiektów pozostanie na nieruchomości, aby zachowany został określony wskaźnik zabudowy, - szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku mieszkalnego (od strony ul. [...]) określono na - od 8 m do 15 m, przy czym średnia szerokość elewacji frontowej w terenie analizowanym wynosi 15 m. Przyjęty w decyzji minimalny wskaźnik szerokości elewacji frontowej (tj. 8 m) odbiega od zasady wyrażonej w § 6 ust. 1 rozporządzenia, który przewiduje tolerancję 20 %, jednocześnie wbrew wymogowi wynikającemu z § 6 ust. 2 nie uzasadniono odstępstwa w tym zakresie, - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu projektowanego budynku mieszkalnego określono na - od 2,5 m do 4,5 m, natomiast wysokość do kalenicy określono na - od 5 m do 6 m, przy czym w analizie urbanistycznej podano, że budynki w obszarze analizowanym posiadają wysokość od jednej do dwóch kondygnacji nadziemnych, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu wynosi 2,5 do 4,5 m, wysokość do kalenicy wynos od 5 do 9 m, a zatem - podobnie jak powyżej w stosunku do linii zabudowy - nie wskazano wysokości budynków na nieruchomościach sąsiednich, a przez to nie wykazano, że nie istnieje możliwość określenia wysokości budynku zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, czyli jako przedłużenie górnej krawędzie frontowej lub gzymsu. Podsumowując powyższe wskazać należy, że dla określenia tych wskaźników nowej zabudowy które przepisy rozporządzenia odnoszą wprost do zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 - linia zabudowy i § 7 - wysokość budynku) wymagana jest w tym zakresie charakterystyka nieruchomości sąsiednich względem nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Wymóg ten wynika z konieczności nawiązania do zabudowy na nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie. Dopuszczone przez przepisy rozporządzenia odstępstwa od zasad ogólnych winny wynikać z analizy urbanistycznej i być odpowiednio uzasadnione, natomiast brak wnikliwego umotywowania odstępstwa od uregulowanego przepisami prawa sposobu ustalenia wskaźników zabudowy powoduje, że rozstrzygniecie organu nie poddaje się kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej oraz jest narażone na zarzut dowolności. W pozostałym zakresie skarga nie była zasadna. Wyznaczenie strefy sanitarnej w odległości 50 m od cmentarza jest zgodne z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (DZ.U. 1959 Nr 52 poz. 315). Stosownie do treści § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Przytoczony powyżej przepis w.w. rozporządzenia z 1959 r. stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., dlatego wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać wynikające z jego treści ograniczenia w zabudowie nieruchomości. W wyroku sygn. akt II OSK 2822/15 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, które Sąd w niniejszej sprawie podziela, zgodnie z którym § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. dotyczy zarówno nowopowstających cmentarzy jak i zabudowy powstającej przy cmentarzach i związana jest z zachowaniem przepisów sanitarnych i wykluczeniem szkodliwego oddziaływania cmentarza na otoczenie (§ 1 rozporządzenia). Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., a w konsekwencji może stanowić podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1518/11 interpretacja postanowień § 3 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do rezultatu, że zakres normowania tego przepisu odnosi się nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy. Przyjęcie ograniczonego zakresu działania przepisów rozporządzenia tylko i wyłącznie do cmentarzy nowo zakładanych jest nielogiczna i dysfunkcjonalna z punktu widzenia spójności i niesprzeczności planistycznego reżimu prawnego. Należy mieć też na uwadze, że przepisów prawa materialnego publicznego nie sposób interpretować wyłącznie przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, literalnej, lecz konieczne jest sięgnięcie po wykładnię celowościową (funkcjonalną), bądź systemową. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że kontroli sądowej podlegała zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r., która oparta została na ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Stan faktyczny i prawny nieruchomości sąsiedniej nie był przedmiotem analizy w niniejszej sprawie. Z powyższych względów zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, jako wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. zostały uchylone. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U. 2015 poz. 1800).