II OSK 2822/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 242/15 w sprawie ze skargi Parafii [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Parafii [...] w [...] na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] orzekł na rzecz inwestora [...] sp. z o.o. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo – biurowego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. W decyzji Prezydent wskazał rodzaj inwestycji - budowa budynku usługowo – biurowego oraz określił następujące warunki i wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalone po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek: a) linia zabudowy obowiązująca w odległości 11 metrów od frontowej granicy działki od strony ul. [...] przy czym dopuszcza się usytuowanie budynku stycznego minimum jednym punktem do obowiązującej linii zabudowy i jest to linia nieprzekraczalna – w odległości 6 metrów od strony ul. [...]. Pozostałe odległości od granic działki zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.); b) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu maksymalnie 48 %; c) szerokość elewacji frontowej: maksymalnie 40 metrów od strony ul. [...]; d) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: maksymalnie 11 metrów od poziomu istniejącego terenu w obowiązującej linii zabudowy do najwyższego punktu dachu i jednocześnie maksymalnie III kondygnacje nadziemne; e) geometria dachu: dla części budynku o III kondygnacjach nadziemnych dach płaski, dla części niższej budynku dach stromy, dwuspadowy. Organ I instancji ustalił następującą ilość i sposób urządzenia miejsc parkingowych i postojowych: pełne potrzeby parkingowe należy zapewnić w granicach terenu inwestycji, w ilości: dla funkcji biurowej – na 1000 m2 powierzchni użytkowej 30 miejsc postojowych; dla funkcji handlowej – na 1000 m2 powierzchni użytkowej 32 miejsca postojowe. W zakresie warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej organ I instancji ustalił, że przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ustalono także warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Odwołanie od tej decyzji wniosła Parafia Rzymskokatolicka pod wezwaniem [...] w [...] wskazując, że według przepisów linia zabudowy od granicy cmentarza wynosi 50 metrów i zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Odwołujący domagał się uchylenia decyzji organu I instancji. Nadto wskazała na naruszenie przepisów postępowania tj. art.10, art. 7, art. 77, art. 107 i art. 11 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-biurowego na działce nr [...], obręb [...] przy ulicy [...] w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktu wykonawczego do tejże ustawy: rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Artykuł 59 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06, ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona ładu przestrzennego. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. W myśl postanowień rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 ww. rozporządzenia). Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, to jest kopii mapy zasadniczej, w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do zasobu geodezyjno - kartograficznego, obejmującego teren, którego wnioski dotyczą w skali 1:500, 1:1000. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem bierze się pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 rozporządzenia), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym (§ 5 rozporządzenia), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6 rozporządzenia), wysokość górnych krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 rozporządzenia), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8 rozporządzenia). Stosownie do § 9 ust. 1-4 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Mapa służąca analizie winna spełniać te same wymagania co mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ odwoławczy podkreślił, że prawidłowo wykonana analiza powinna nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także przedstawiać sposób określenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1035/08). Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszar analizowany wyznaczony został w odległości 315 metrów od granic terenu objętego wnioskiem. Zabudowa objęta takim promieniem jest wystarczająca dla przeprowadzenia analizy urbanistycznej i sporządzenia jej wyników. W bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem występuje zabudowa mieszkaniowa uzupełniona zabudową gospodarczo-garażowo-usługową oraz zabudowa wielorodzinna, a także cmentarz wraz z niezbędną infrastrukturą. Dalej organ wskazał, że w obszarze analizowanym średni wskaźnik zabudowy wynosi 33% i zamyka się od 0,4% do 48%. Istotną kwestią postępowania było rozstrzygnięcie dotyczące możliwości lokowania nowej inwestycji w okolicy cmentarza. Zdaniem Kolegium rozporządzenie z dnia 25 sierpnia 1959 r. nie może zostać uznane za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Z ograniczeń dla lokowania cmentarzy nie można wywodzić ograniczenia dla zabudowy mieszkaniowej i nie można takich ograniczeń wywieść także co do lokowania obiektu usługowo – biurowego. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z utrwalonej pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym linii orzecznictwa wynika, że ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych (wyrok NSA z dnia 27 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1731/97, opub. w LEX nr 48740). Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Podobne stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z dnia 2 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1035/97, opubl. LEX nr 45736, w którym wskazano, że wśród podstawowych elementów podlegających ocenie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, należy wziąć pod uwagę ochronę interesów osób trzecich, które należy rozumieć jednak jako ochronę interesów prawnych a nie interesów faktycznych. Nie zawsze zakresy tych pojęć pokrywają się, co w praktyce rodzi nieporozumienia i niezadowolenia stron. Najczęściej interesy faktyczne stron są szersze niż interesy prawnie chronione. Mimo, że realizacja inwestycji może spowodować zwiększenie niedogodności dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, to żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje im w tym zakresie całkowitej ochrony przed jakimkolwiek pogorszeniem obecnej sytuacji. Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja spełnia łącznie pięć warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wykazano, że istniejące sąsiedztwo zabudowy potwierdziło spełnienie kryterium "dobrego sąsiedztwa" związanego z kontynuacją funkcji budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. W ocenie Kolegium zasady prowadzenia postępowania przez organ I instancji określone w K.p.a. nie zostały naruszone. Organ I instancji podjął działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w oparciu o treść art. 77 § 1 K.p.a. oraz dokonał oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wszystkie ww. kluczowe przesłanki dotyczące warunków zabudowy zostały przez organ I instancji zbadane, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz treść sporządzonej analizy urbanistyczno - architektonicznej umożliwiała stronom zapoznanie się z motywami podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję wniosła Parafia Rzymskokatolicka p.w. [...] w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i o rozstrzygnięcie o kosztach sądowych postępowania według norm przepisanych i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego skarżącej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: a) naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez niewłaściwe określenie stron postępowania i nie uznanie za strony właścicieli działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]; b) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze poprzez: - utrzymanie w mocy ww. decyzji uwzględniającej wniosek z dnia 6 marca 2014 r. i ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji mimo tego, że decyzja jest niezgodna z przepisami odrębnymi tj. § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, bowiem planowana inwestycja może naruszać 50-ciometrową strefę ochronną cmentarza zlokalizowanego na sąsiedniej działce nr [...], licząc ww. strefę na zewnątrz od granicy ww. działki [...] będącej częścią cmentarza; - brak dostatecznego przeanalizowania kwestii możliwości realizacji planowanej inwestycji na działce [...] w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze i błędne przyjęcie, że akt ten nie może być uznany za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy bowiem reguluje jedynie warunki lokowania nowych cmentarzy w sąsiedztwie istniejących zabudowań, a nie sytuację odwrotną, jak ma miejsce w niniejszej sprawie; - nieprecyzyjne określenie warunków zabudowy a w szczególności zbyt ogólne określenie warunków, jakie spełniać musi planowana linia zabudowy i niezgodne z treścią przepisów wykreślenie linii zabudowy na załączniku nr 1 do decyzji, co narusza 50-metrową strefę ochronną cmentarza, liczoną na zewnątrz od granicy działki [...]; c) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez wydanie decyzji mimo, że inwestycja nie spełnia kontynuacji funkcji występującej na analizowanym przez organ terenie; d) naruszenie art. 8 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie wydanej przez siebie decyzji, jedynie szczątkowe ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę w postępowaniu, które nie pozwala na przyjęcie, że organ odpowiednio dokładnie zbadał sprawę utrzymując w mocy decyzję nieprecyzyjną, niejasną i wprowadzającą dezorientację; e) naruszenie art. 7 w związku z art. 77 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego oraz brak ustalenia z inwestorem, czy projektowany budynek będzie według założeń inwestora spełniał również funkcję mieszkalną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 242/15 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015 r. poz. 199), zwanej dalej u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Mając to na uwadze niezwykle istotne znaczenie ma wnikliwe przeprowadzenie postępowania, którego finalnym wynikiem jest decyzja ustalająca warunki zabudowy. Podstawę do przeprowadzenia takiego postępowania jest wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p., który w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy z mocy art. 64 ust. 1 stosuje się odpowiednio). We wniosku tym inwestor powinien określić: - granice terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy w odpowiedniej skali, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, - charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, następnie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, wreszcie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 u.p.z.p.). Z regulacji tej wynika, że to inwestor składając do organu administracji wniosek określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Zupełnie oddzielną kwestią jest, do czego wypadnie powrócić, czy z punktu widzenia obowiązujących przepisów realizacja tak określonego przez inwestora zamierzenia budowlanego jest dopuszczalna. Specyfiką postępowania o ustalenie warunków zabudowy terenu jest wymóg dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym wokół działki budowlanej obszarze w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Sąd pierwszej instancji przytoczył warunki ustalania warunków zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wskazał, że nie można z góry przewidzieć w sposób precyzyjny wyników tak przeprowadzonej analizy, jeśli chodzi o wskaźniki i wielkości wymienione w § 5-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynikające z tej analizy wskaźniki i wielkości mogą się zaś różnić od przedstawionych we wniosku charakterystycznych parametrów zamierzenia budowlanego, np. co do wielkości powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej obiektu, kubatury, liczby kondygnacji, bryły architektonicznej itp. Niewątpliwie organ administracji związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją jaką ma pełnić (przeznaczeniem na ściśle określony cel), ta kwestia nie stanowi przedmiotu sporu. Wskazano, że podejmując próbę określenia granicy związania organu wnioskiem inwestora organ winien mieć przede wszystkim na uwadze przeznaczenie projektowanego zamierzenia. Może się okazać, że po przeprowadzeniu analizy organ dojdzie do wniosku, że występują niewielkie różnice między parametrami inwestycji przedstawionymi we wniosku i wynikającymi z analizy, np. w odniesieniu do wysokości i liczby kondygnacji, szerokości obiektu, bryły architektonicznej i tak określone parametry nie będą stały w sprzeczności z planami inwestora, a przy tym nie zmienią w sposób istotny zamierzenia budowlanego. Nieco odmienne niż wynikające z wniosku parametry inwestycji mogą więc zostać ustalone w decyzji o warunkach zabudowy. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 602/06 w przypadku, gdy ustalone w decyzji warunki zabudowy co do gabarytów obiektu nie pokrywają się w pełni z wnioskiem, inwestor ma dwie możliwości: zaakceptować nieco odmienne warunki zabudowy i realizować inwestycję zgodnie z nimi, albo zakwestionować te warunki przez wniesienie środka odwoławczego i wykazywać, że ustalenie warunków nastąpiło niezgodnie z przepisami. Organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji ustalenia, że wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku. Określenie warunków zabudowy w takim przypadku nie byłoby zmodyfikowaniem, czy też doprecyzowaniem parametrów zawartych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż projektowana przez inwestora. Należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny w tym znaczeniu, że określa warunki realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Orzekając w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ administracji nie dysponuje "luzem decyzyjnym" uprawniającym do określenia warunków zabudowy co prawda zgodnie z wynikami analizy, lecz sprzecznie z wnioskiem i wbrew oczekiwaniom inwestora wynikającym z wniosku (tak NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1827/10). Decyzja o warunkach zabudowy terenu ma wstępny i ogólny charakter – nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa i dopuszczalna Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami, a jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W konsekwencji ustawodawca określając normatywnie parametry i wskaźniki, przy których wykorzystaniu ma być urzeczywistniana zasada zachowania ładu przestrzennego przy realizacji "linii zabudowy" (art. 61 ust. 6 w związku z ust. 7 pkt 1 u.p.z.p.), określając w § 4 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy bardziej szczegółowo sposób ustalania wymagań w tym zakresie. Przepis ten zawiera jedynie upoważnienie do innego, niż podane w § 4 ust. 1 - 3 rozporządzenia, sposobu wyznaczania linii zabudowy, którą należy ustalić jednak stanowczo jako obowiązującą linię zabudowy, nie zaś nieprzekraczalną linię zabudowy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 476/2007). Z przepisu zarówno art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jak i § 4 rozporządzenia wynika, że linia zabudowy, którą ma określić organ w decyzji o warunkach zabudowy, to linia wyznaczana na działce wyłącznie od strony drogi publicznej, czyli od frontu działki (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 496/10 i z dnia 4 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 406/10). W ten sposób następuje określenie minimalnego obszaru nie podlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi publicznej. Nie oznacza to jednak, że budynki muszą przylegać do tej linii, mogą one bowiem pozostać w różnicowej odległości od wyznaczonej linii zabudowy. Samo wykreślenie linii zabudowy nie skutkuje szczegółowym rozmieszczeniem budynków na terenie inwestycji. To do inwestora należy określenie we wniosku lokalizacji inwestycji na jego nieruchomości (por. wyroki NSA: z 8 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 789/07; z 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 967/07; z 9 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1311/09, a także wyroki WSA w Poznaniu z 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Po 628/08 i z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt IVSA/Po 329/09). Skarżąca powołała się na § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, zgodnie z którym odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 metrów; odległość ta może być zmniejszona do 50 metrów pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 metrów odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. W przedmiotowej sprawie skarżąca podnosiła, że wykreślenie linii zabudowy na załączniku nr 1 do decyzji tj. wyznaczenie jej w odległości około 6 metrów od granicy z istniejącym na działce nr [...] cmentarzem narusza min. 50-cio metrową strefę ochronną cmentarza, liczoną na zewnętrz od granicy działki nr [...] na zewnątrz działki. W ocenie Sądu § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. dotyczy zarówno nowopowstających cmentarzy jak i zabudowy powstającej przy cmentarzach i związana jest z zachowaniem przepisów sanitarnych i wykluczeniem szkodliwego oddziaływania cmentarza na otoczenie (§ 1 rozporządzenia). Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a w konsekwencji może stanowić podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1518/11 interpretacja postanowień § 3 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do rezultatu, że zakres normowania tego przepisu odnosi się nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy. Przyjęcie ograniczonego zakresu działania przepisów rozporządzenia tylko i wyłącznie do cmentarzy nowo zakładanych jest nielogiczna i dysfunkcjonalna z punktu widzenia spójności i niesprzeczności planistycznego reżimu prawnego. Należy mieć też na uwadze, że przepisów prawa materialnego publicznego nie sposób interpretować wyłącznie przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, literalnej, lecz konieczne jest sięgnięcie po wykładnię celowościową (funkcjonalną), bądź systemową. Celem wydania rozporządzenia, zgodnie z przepisem upoważniającym art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, było określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów zabudowanych. Skoro przepisy rozporządzenia wymagają, by odległość nowego cmentarza od istniejących zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia wynosiła minimum 150 metrów, przy czym odległość ta może być zmniejszona do 50 metrów pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 metrów odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone, to tym samym odległość planowanych do realizacji budynków od istniejącego cmentarza również winna wynosić nie mniej niż 50 metrów. Nie ulega wątpliwości, że odcinek 50 metrów pomiędzy cmentarzem i budynkiem, niezależnie od tego, czy jest on mierzony od cmentarza do tego budynku, czy też odwrotnie, jest identycznej długości. Mając na względzie powyższe rozważania należy przyjąć, że rozporządzenie w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W ocenie Sądu obowiązek zachowania odległości wynikającej z tych przepisów ciąży na tym inwestorze, który później rozpoczął proces budowlany. Żaden z przepisów nie wskazuje, by norma ta obowiązywała jedynie podmiot występujący z wnioskiem o lokalizację cmentarza. Inwestor występujący o warunki zabudowy mieszkaniowej, czy usługowej działki sąsiadującej z istniejącym cmentarzem winien wymaganą tym przepisem odległość przy swoim zamierzeniu budowlanym uwzględnić. W przypadku nowej lokalizacji przy istniejącym cmentarzu inwestor winien w zamierzeniu inwestycyjnym uwzględnić ww. § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. i tak zaplanować inwestycję, by odległość ta była zachowana. Trudno bowiem oczekiwać, by konieczność zachowania tej normy była w całości scedowana na właściciela działki, na której istnieje cmentarz, tym bardziej w sytuacji, gdy w chwili lokalizacji cmentarza nie było żadnych zabudowań na działkach sąsiednich, a zgodnie z § 3 rozporządzenia z 1959 r. cmentarz ma być oddalony nie od granicy działki o minimum 50 metrów ale od zabudowań (istniejących). W niniejszej sprawie organy nie ustaliły, czy realizacja wskazanej we wniosku inwestycji w ogóle będzie możliwa i gdzie przebiega granica cmentarza, od której liczyć należy wymaganą odległość do nowopowstającej zabudowy. Wykreślenie zaś przez organ linii zabudowy na załączniku nr 1 do decyzji tj. wyznaczenie jej w odległości około 6 metrów od granicy z istniejącym na działce nr [...] cmentarzem narusza 50-cio metrową strefę ochronną cmentarza, liczoną na zewnętrz od granicy działki nr [...] na zewnątrz działki. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że załącznik graficzny nr 1 jest mało czytelny. Uznać należy, że załącznik ten słabo odzwierciedla warunki zabudowy określone w decyzji, bowiem nie można odczytać z niego nawet numerów działek, a ponadto umieszczono na nim niezrozumiałe oznaczenia. Na załączniku tym w żaden sposób nie jest wskazane, jakoby 50 metrowa odległość linii zabudowy od granic przedmiotowej działki oraz działki, na której znajduje się cmentarz, została zachowana. Decyzja o warunkach zabudowy winna być możliwie najbardziej precyzyjna, aby nie pozostawiała wątpliwości, co do kształtu planowanej zabudowy i dawała stronom pewność, co do możliwości realizacji podjętych przez nich przedsięwzięć. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. inwestor musi zachować odległość minimum 50 metrów od zabudowań, które planuje zrealizować do granicy cmentarza. Określenie odległości zabudowy od cmentarza w decyzji o warunkach zabudowy przez odesłanie do przepisów, jak to uczynił organ I instancji w pkt VIII ust. 2 decyzji dotyczącym innych warunków, odsyłając do § 3 ust. 1 rozporządzenia, jednak nie określając odległości zabudowy od cmentarza jest niewystarczające. Ponadto organy nie wyjaśniły kwestii dotyczącej granic cmentarza, w związku z czym nie jest możliwe przesądzenie, czy zamierzenie będzie możliwe. Pozostaje do wyjaśnienia kwestia granic cmentarza, która jak sądowi wiadomo z urzędu nadal nie jest wyjaśniona. W toku są liczne postępowania związane z legalizacją cmentarza jak i w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ w toczącym się postępowaniu okoliczności tych nie przedstawił. Znane jest Sądowi z urzędu, że postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy cmentarza wyznaniowego na działkach nr [...] (arkusz nr [...], obręb [...]) i nr [...] (arkusz nr [...], obręb [...]) w [...] jest nadal prowadzone. Znane Sądowi z urzędu są także postępowania toczące się w Sądzie w sprawach o sygnaturach IV SA/Po 776/13, IV SA/Po 62/15. Należy mieć na uwadze, że prowadzone postępowania w odniesieniu do działki [...] sąsiadującej z niniejszą inwestycją mają znaczenie w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do ustalenia sposobu liczenia odległości od cmentarza zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. W ocenie Sądu granic cmentarza w przedmiotowej sprawie nie można określić jednoznacznie. Nie można uznać, że jest nim granica grobów, ani też opłotowanie, czy wybudowanie alejek. Granice cmentarza wynikają więc nie tyle ze stanu faktycznego, czyli tego jak cmentarz wygląda, ale z decyzji administracyjnych, których w odniesieniu do cmentarza na działce [...] brak. W toku jest postępowanie legalizacyjne i nadto organy nie ustaliły jednoznacznie, czy dotyczy ono działki [...]. Przy uznaniu, że cmentarz na całej działce nr [...] zostanie zalegalizowany inwestor na działce [...] będzie musiał uwzględnić linię zabudowy wynosząca minimum 50 metrów od granicy działek, o ile nie zachodzi sytuacja wymagająca zachowania odległości 150 metrów. W przypadku, gdy powstanie nowy cmentarz, to przy jego wyznaczaniu parafia będzie musiała uwzględnić te 50 metrów. Na tym etapie postępowania nie jest możliwe ustalenie dokładnych granic cmentarza, wobec czego zastrzeżenie w decyzji, że linia zabudowy ma być zgodna z rozporządzeniem z 1959 r. nie jest wystarczające. W ocenie Sądu istotnym zagadnieniem w sprawie dotyczącej warunków zabudowy dla działki nr [...] jest ustalenie granic cmentarza na działce nr [...]. Ponadto organy w ogóle nie wyjaśniły stanu faktycznego i prawnego w kwestii dotyczącej ustaleń z inwestorem czy projektowany budynek będzie spełniał również funkcję mieszkalną, co obligowałoby organ do przeanalizowania inwestycji pod kątem spełnienia przez nią warunków wynikających z rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. Jedynie z załączonych do wniosku rzutów poszczególnych kondygnacji i ich opisów, na piętrze budynku wynika, że przewidziano między innymi zaplecze mieszkalne, co uszło uwadze organów i o czym w decyzjach nie wspominają. W przedmiotowej sprawie wskaźnik powierzchni zabudowy określono na 48%. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 0,4% (ul. [...]) do 33%. W myśl § 5 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu jeżeli wynika to z analizy. Planowana inwestycja nie kontynuuje średniego wskaźnika powierzchni zabudowy jaki występuje w obszarze analizowanym, ale nawiązuje do najwyższego (48%) jaki jest w sąsiedztwie. Jednakże działka o zabudowie 48% jest trochę oddalona od obszaru analizowanego, a organy nie wyjaśniły i nie uzasadniły w sposób wyczerpujący zastosowania ust 2 § 5 rozporządzenia. Nadto w ocenie Sądu wątpliwości budzi spełnienie wymogu kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym, poprzez dopuszczenie zabudowy usługowo – biurowej, w terenie gdzie dominuje zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna z uzupełniającą funkcją usługową. Istnienie małego zakładu poligraficznego zlokalizowanego przy ul. [...], o którym wspomina organ w uzasadnieniu decyzji nie daje podstaw do oceny, iż planowana inwestycja polegająca na budowie kilkukondygnacyjnego budynku biurowo – usługowego będzie kontynuowała funkcję usługową, a tym bardziej biurową, o której występowaniu w analizowanym obszarze organ w ogóle nie wspomina. W tych również zakresach decyzja Prezydenta Miasta Poznania nie jest kompletna, a organ II instancji bezzasadnie utrzymało ją w mocy. Nadto ponownie rozpoznając sprawę organ winien prawidłowo i wyczerpująco ustalić krąg stron postępowania. Od wyroku powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniosła Spółka [...] Sp. z o.o., zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1949 r. (powinno być 1959 r.) w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że to inwestor winien zachować wskazaną w rozporządzeniu odległość od cmentarza, podczas gdy rozporządzenie to, jako akt wykonawczy do ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, przewiduje wymogi dla cmentarzy, a nie innych inwestycji, zatem to Parafia winna spełnić wymogi z. przepisów tych wynikające, biorąc w szczególności pod uwagę fakt, ze cmentarz rozbudowany jest w warunkach "samowoli budowlanej", a nadto brak wskazania, że wynikająca z rozporządzenia odległość pomiędzy planowaną inwestycją a legalnym cmentarzem została zachowana; b) art. 64 oraz 21 Konstytucji, a także art. 140 i nast. K.c. poprzez ich niezastosowanie i bezzasadne pozbawienie inwestora możliwości wykonywania prawa własności, w sytuacji spełnienia wszelkich prawem wymaganych przesłanek dla zabudowy nieruchomości; c) przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z przepisem art. 107 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i brak uznania, że uchylone decyzje w pełni odpowiadają warunkom formalnym przewidzianym w tych przepisach. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła nadto naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 P.p.s.a. poprzez nieprawidłową kontrolę decyzji i w konsekwencji nieuzasadnione uchylenie decyzji nieobarczonych żadnymi błędami. Na podstawie powyższych zarzutów, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi l instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że całkowicie nietrafne jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, jakoby obowiązek zachowania odległości wynikającej z przepisów rozporządzenia ciążył na tym inwestorze, który później rozpoczął proces budowlany. Tym samym przesądzono, że inwestor nie może zrealizować zamierzenia, w związku z toczącymi się postępowaniami legalizacyjnymi rozbudowy cmentarza. Zgodnie z treścią art. 64 ust. 1 Konstytucji każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z kolei art. 21 Konstytucji wskazuje, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Nakaz ochrony własności oraz innych praw majątkowych zawarty w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP nakłada określone obowiązki na ustawodawcę zwykłego. "Chodzi przede wszystkim o pozytywny obowiązek stanowienia przepisów i procedur udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym oraz o negatywny obowiązek ustawodawcy powstrzymywania się od wprowadzania regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawiać ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczać" (tak wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt P 12/2011). Ograniczenia prawa własności przez ustawodawcę są w zasadzie dopuszczalne, ale nie mogą iść tak daleko, aby "wynaturzyć prawo własności", pozbawić to prawo jego treści lub nałożyć na właściciela "ciężar nie do zniesienia". Istota prawa własności polega na tym, że korzystanie z przedmiotu własności jest ekonomicznie sensowne (M. Haczkowska, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, opublikowano: LexisNexis 2014). W Kodeksie cywilnym prawo własności uregulowane jest w art. 140 i następne. Przepis art. 140 K.c. stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Prawo własności jest tym szczególnym prawem, które zapewnia właścicielowi dopuszczalną w danych warunkach pełnię uprawnień względem rzeczy. Choć przepis ten nie zdefiniował prawa własności przez wyczerpujące wyliczenie uprawnień właściciela, to jednak wyliczył uprawnienia zasadnicze, a przede wszystkim uprawnienie do korzystania z rzeczy oraz do rozporządzania nią. Te dwa uprawnienia stanowią istotę prawa własności. Wynika bowiem z tego, że właściciel może rzecz posiadać, używać ją, czerpać z niej pożytki i korzyści, przetwarzać ją, względnie zużyć. Uprawnienie do rozporządzania rzeczą polega zaś na prawie wyzbycia się jej w drodze przeniesienia własności, rozporządzenia nią na wypadek śmierci, a także uprawnienie do obciążenia rzeczy poprzez ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego, wydzierżawienie jej lub oddanie w najem. Jeżeli idzie o nieruchomość, to bliższe określenie sposobu korzystania z niej precyzują właściwe przepisy Kodeksu cywilnego, jak i ustaw szczególnych i to w zależności od charakteru nieruchomości, położenia jej oraz przeznaczenia. Przepisy te łącznie z normą art. 140 kształtują treść prawa własności (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 lipca 1980 r. sygn. akt III CZP 45/80). Ustawowe granice prawa własności, a tym samym wolności zabudowy są wyznaczone przede wszystkim przez istotę prawa zabudowy i kategorię interesu publicznego z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Dopiero na drugim miejscu pojawiają się zasady współżycia społecznego, i to tylko w zakresie regulacji cywilnoprawnej. Nie ma przeszkód aby uznać, że wynikający z art. 140 wymóg korzystania z rzeczy i rozporządzania nią zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa mieści się w pojęciu "istoty" prawa zabudowy. W niniejszej sprawie Inwestor - [...] Sp. z o.o. spełnił wszystkie wymagane prawem wymogi, co skutkowało wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo - biurowego na działce nr [...], ark. [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...]. Decyzja ta została uchylona, ponieważ w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu inwestor nie zachował przewidzianej w rozporządzeniu odległości od granicy działki, na której znajduje się cmentarz. Podkreślenia wymaga, że Sąd pierwszej instancji zupełnie marginalnie traktuje fakt, że rozbudowa cmentarza odbyła (odbywa się) w sposób nielegalny, natomiast skarżący prowadzi proces budowlany w zgodzie z przepisami, stąd też niniejsze postępowanie. W tej sytuacji oczywiste jest, że uniemożliwienie inwestorowi wykonywania prawa własności, ze względu na niezgodną z przepisami prawa rozbudową cmentarza, w sposób oczywisty narusza przepisy Konstytucji, tj. art. 64 i 21, oraz szczegółowe unormowania dotyczące prawa własności zawarte w Kodeksie cywilnym. Niczym nieuzasadnione i nieuprawnione przy tym jest w rzeczywistości przyznanie Parafii pierwszeństwa do wykonywania prawa własności, w szczególności biorąc pod uwagę fakt, że prawo to wykonane zostało w ramach tzw. samowoli budowlanej. Niezależnie od toczącego się postępowania legalizacyjnego wskazać trzeba, że nie może ono wstrzymywać - wykonywanego zgodnie z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego - zamierzenia inwestycyjnego spółki [...] Sp. z o.o. Należy przy tym mieć również na względzie fakt, że nie można obecnie ocenić, jak długo trwać będzie postępowanie administracyjne w sprawie legalizacji samowoli budowlanej – rozbudowy cmentarza a także, czy do tej ewentualnej legalizacji dojdzie. Jednocześnie w świetle założenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, skarżący pozbawiony będzie możności wykonywania swojego prawa własności do czasu zakończenia tego postępowania. Oczywiste jest zatem, że w tych okolicznościach w sposób rażący naruszone jest prawo własności inwestora, wynikające z przepisów Konstytucji oraz Kodeksu cywilnego. Działania legalizacyjne nie mogą dotyczyć przyszłych inwestycji - w niniejszej sprawie cmentarza. Od 10 lat właściciel sąsiadujących terenów - [...] z siedzibą w [...] - zawiadamia organy nadzoru budowlanego o kontynuacji samowoli budowlanej prowadzonej przez właściciela działki nr [...] Parafię. Organy nadzoru nie wydają w tym zakresie żadnych decyzji, a Parafia bez jakichkolwiek zgód i pozwoleń, bez decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę, systematycznie dokonuje rozbudowy cmentarza, przesuwając linie grobów na terenie swojej działki. Od 2008 r. obowiązuje na tym terenie studium zagospodarowania przestrzennego, które przewiduje na terenie działki [...], jak i na terenie sąsiednich działek, teren zabudowy mieszkaniowej. Nie ma żadnych podstaw do tego, by zalegalizować dokonaną przez Parafię w ramach samowoli budowlanej rozbudowę cmentarza, ani tym bardziej nie można tolerować bieżącej zabudowy działki. Tym bardziej nie można zalegalizować przyszłej inwestycji. Przy czym zauważyć trzeba, że wniosek Parafii o lokalizacje inwestycji celu publicznego został rozpatrzony odmownie. Wbrew wywodom WSA to Parafia, a nie inwestor, winna przy swoim zamierzeniu budowlanym uwzględnić wymaganą przepisami odległość. Skoro nie zostało to przy samowoli budowlanej przez Parafię uwzględnione - to Parafia winna ponosić ujemne skutki swojego działania, a nie inwestor - któremu w tej sytuacji bezpodstawnie odmawia się prawa do zabudowy swojej nieruchomości. Nie ma bowiem żadnych podstaw do uznania, że jedynie właściciele wszelkich przyległych nieruchomości winni przepisów rozporządzenia przestrzegać, a Parafia jest od tego zwolniona. Prawo własności może być ograniczone jedynie w drodze ustawy, a nie rozporządzenia. Ustawa - wykonaniem której jest wspomniane rozporządzenie - to ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. Nr 11, poz. 62). Rozporządzenie wydane zostało "w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze". Już zatem sama nazwa ustawy i rozporządzenia wskazują na fakt, że to cmentarze tym ograniczeniom podlegają, a nie inne nieruchomości czy planowane inne inwestycje. Również ten argument przemawia za uznaniem, że to właśnie instytucja planująca rozbudowę cmentarza winna spełniać warunki wymienione w tych aktach, a nie każdy inny inwestor, wykonujący w inny sposób swoje prawo własności. Ograniczenie własności może wynikać tylko z przepisów ustawy, a nie z przepisów rozporządzenia, przy czym w przepisach ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych przepisach ustawy nie ma żadnego zapisu dotyczącego obowiązku zachowania przez właścicieli innych nieruchomości odległości 50 metrów od cmentarza. Istotne znaczenie ma fakt, że legalny cmentarz znajduje się tylko na części nieruchomości Parafii i w odniesieniu do legalnego cmentarza odległość pomiędzy tym cmentarzem, a planowaną inwestycją, wynikające z rozporządzenia, bezspornie są zachowane. W przypadku nielegalnie rozbudowanej części cmentarza, nie ma żadnych podstaw do tego, by odległości te w ogóle mierzyć. Rozbudowę tę, jako samowolę budowlaną, traktować należy jako niebyłą. To Parafia, w przypadku chęci zalegalizowania samowoli budowlanej, winna wykazywać zachowanie odległości wynikających z rozporządzenia, a w przypadku ich niezachowania - winna przywrócić nieruchomość do poprzedniego stanu. Jak wskazano wyżej, przeniesienie całości wymagań na inwestora, przy jednoczesnym zwolnieniu z obowiązku zachowania wymogów Parafii, która dopuszcza się samowoli budowlanej, jest niedopuszczalne. Z pewnością nieprawidłowe jest dokonywanie wyliczeń "na zewnątrz od granicy działki" - odległość od inwestycji skarżącego winna być mierzona od ostatnich legalnie postawionych nagrobków i w tym przypadku bezspornie jest zachowana, na co wskazywano w toku postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że organy nie uzasadniły, dlaczego inwestorowi ustalono wskaźnik zabudowy na poziomie 48 %, a także, że planowana inwestycja będzie kontynuowała funkcję okolicznej zabudowy. W tym zakresie wskazać trzeba, że obie uchylone decyzje zostały wydane z zachowaniem wymogów formalnych, nie zostały naruszone żadne obowiązujące normy. W szczególności wskazać trzeba, że w niniejszej sprawie dopuszczalne było ustalenie wskaźnika zabudowy na wskazanym wyżej poziomie, a nadto zastosowanie tego wskaźnika zostało dostatecznie wyjaśnione przez organy. Co więcej, wskazywano również, że planowana inwestycja - w zakresie swojej funkcji usługowo - biurowej, może stanowić "uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej" istniejącej w okolicy, przy czym w okolicy istnieją również inne budynki o funkcji usługowej. Obie uchylone decyzje zawierały pełne uzasadnienie i wydane zostały z zachowaniem norm wynikających z przepisów art. 7 w związku z art. 77 oraz 8 K.p.a., wobec czego nie istniały żadne przesłanki do ich uchylenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę udzieliła również Parafia Rzymskokatolicka p.w. [...] w [...] wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania. Wobec niestwierdzenia z urzędu zaistnienia w tej sprawie jakiejkolwiek przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na wskazaną już zasadę związania Sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna okazała się zasadna z kilku poniesionych w niej powodów. Sąd podziela dominujące stanowisko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315) stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", a jego przepisy powinny być uwzględniane przez organ orzekający w sprawie warunków zabudowy, mogą także stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy określa sposób zagospodarowania terenu, a organy wydające takie decyzje mają obowiązek wziąć pod uwagę nie tylko przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, ale również wymogi wynikające z innych aktów prawnych regulujących określone kwestie związane z zagospodarowaniem terenu. Takim odrębnym przepisem jest § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315). Analogiczny pogląd został wyrażony w wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2138/13, w wyroku NSA z 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1518/11; w wyroku NSA z 26 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 557/12; w wyroku NSA z 14 października 2014 r. sygn. akt II OSK 823/13. Tym samym nie są zasadne te wywody skargi kasacyjnej, które wskazują na brak podstaw do stosowania przy ustalaniu warunków zabudowy przepisów wynikających z ww. rozporządzenia. Zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. (błędnie podano w skardze kasacyjnej na rok 1949 r.) w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem w sprawie lokalizacji cmentarzy". Wprawdzie częściowe uzasadnienie tego zarzutu zawarte w skardze kasacyjnej nie jest trafne, to jednak sam zarzut jest prawidłowo postawiony. Z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie lokalizacji cmentarzy wynika, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić, co najmniej 150 metrów i że odległość ta może być zmniejszona do 50 metrów pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 metrów odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Jak wynika z ww. przepisu, reguluje on posadowienie tylko niektórych budynków od granic cmentarza. Cechą wspólną budynków objętych tym przepisem jest ich funkcja: produkowanie, przechowywanie lub konsumpcja żywności. Drugim kryterium, które nie było brane pod uwagę w tej sprawie i nie jest przedmiotem zarzutu skargi to miejsce posadowienia otwartych źródeł czerpania wody dla celów spożywczych i gospodarczych (studni, źródeł i strumieni). W tej sprawie warunkiem stosowania ww. § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie lokalizacji cmentarzy winno być zakwalifikowanie zamierzenia inwestycyjnego do jednej z kategorii budynków objętych tym przepisem. Jak jednak wynika z decyzji organu II i I instancji w tej sprawie ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-biurowego, a nie budynku mieszkalnego lub innego budynku objętego § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Przepisy regulujące sposób ustalania warunków zabudowy, a w szczególności te z nich, które ograniczają dopuszczalność ustalania warunków zabudowy nie mogą być interpretowane w sposób dorozumiany. Jak wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. po spełnieniu warunków wynikających z tego przepisu i przepisów odrębnych, wnioskodawcy wydaje się decyzję ustalającą warunki zabudowy. Tym samym wnioskodawca ma prawo domagania się od organu wydania pozytywnej dla niego decyzji, chyba że co innego będzie wynikało z przepisów. W przypadku, gdy przedmiot danego zamierzenia inwestycyjnego nie jest objęty regulacją § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie lokalizacji cmentarzy, niedopuszczalnym było uznanie, że hipoteza normy prawnej zawartej w tym przepisie obejmuje także i inne, nie wymienione w tym przepisie budynki lub budowle. Błędny jest jednak pogląd skarżącego kasacyjnie, że rozporządzenie w sprawie lokalizacji cmentarzy nakłada jedynie na podmiocie zakładającym cmentarz przestrzeganie odpowiednich odległości nowozakładanego cmentarza od istniejącej zabudowy, a nie nakłada obowiązku odwrotnego, tj. nie zobowiązuje innego inwestora do uwzględnienia odległości projektowanej inwestycji od granic cmentarza. Określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie lokalizacji cmentarzy odległości dotyczą zarówno odległości cmentarzy od zabudowy mieszkaniowej jak i odległości zabudowy mieszkaniowej od cmentarzy. Celem tego przepisu jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy i stąd wyznaczono owe granice (tak też NSA w wyroku z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2138/13). Odległość 50 metrów pomiędzy cmentarzem i obiektem objętym § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia będzie identyczna niezależnie od tego, czy jest mierzona od cmentarza do budynku, czy też od budynku do cmentarza. W okolicznościach tej sprawy należy uznać za trafny ten zarzut skargi kasacyjnej, który wskazuje na błędne ustalenie zachowania warunku odległości projektowanej inwestycji od rozbudowanego cmentarza w warunkach samowoli budowlanej. Skarżący kasacyjnie sformułował naruszenie przez Sąd pierwszej instancji w tym zakresie § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie lokalizacji cmentarzy i zarzut ten jest trafny co do tego, że zagospodarowanie terenu wynikające z samowoli budowanej nie może ograniczać praw innych uczestników procesów inwestycyjnych. Znajdujący się w obszarze analizy cmentarz nie stanowi punktu odniesienia do ustalenia funkcji lub parametrów zamierzenie inwestycyjnego, a tym samym zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest trafny. Cmentarz ten stanowił jednak punkt odniesienia do wydania decyzji przez Sąd pierwszej instancji a tym samym miało w sprawie znaczenie i to, czy został on wybudowany zgodnie z przepisami prawa, czy też nie. W okolicznościach tej sprawy Sąd pierwszej instancji miał obowiązek uwzględnić i to, że przynajmniej część cmentarza zlokalizowana na działce nr [...] była w dacie wydawania w tej sprawie decyzji (a jak wynika z uzasadnienia Sądu pierwszej instancji – także i w dacie wyrokowania) samowolą budowlaną. Odrębna okoliczność polegająca na ewentualnym prowadzeniu postępowań legalizacyjnych co do samowoli budowlanych nie mogła uzasadniać uznania, że takie samowole budowlane mają ograniczać możliwość legalnej zabudowy terenów sąsiednich. Rację ma więc skarżący kasacyjnie podnosząc, że nie można przyznawać większej ochrony prawnej sprawcy samowoli budowlanej wobec innego podmiotu, które tylko poprzez taką samowolę budowlaną nie może uzyskać warunków zabudowy. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 64 ust. 2 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP i art. 140 i następne K.c. poprzez ich niezastosowanie i bezzasadne pozbawienie inwestora możliwości wykonywania prawa własności poprzez uniemożliwienie zabudowy nieruchomości nie jest zasadny. Zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji nie pozbawił skarżącego kasacyjnie prawa własności, ani też nie naruszył istoty tego prawa. Przede wszystkim należy podnieść, że ustalanie warunków zabudowy nie jest uzależnione od wykazania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do terenu planowanej inwestycji. Takiego warunku nie zawiera ani art. 52, ani też art. 60 i 61 u.p.z.p. Skarżący kasacyjnie niezasadnie przy tym podnosi, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji naruszył prawa inwestora objęte regulacją prawa budowlanego, co również nie jest zasadne, skoro przepisy prawa budowlanego ani nie były stosowane przez Sąd pierwszej instancji, ani także nie powinny być w tej sprawie stosowane. Postępowanie w przedmiocie ustalania warunków zabudowy nie jest częścią postępowania uregulowanego prawem budowlanym. Niezasadny jest także zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z przepisem art. 107 K.p.a. i brak uznania, że uchylone przez Sąd pierwszej instancji decyzje w pełni odpowiadają warunkom formalnym przewidzianym w tych przepisach. Przede wszystkim należy stwierdzić, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie stosuje się przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm.). Sam skarżący kasacyjnie poza ogólnikowym przytoczeniem zarzutu naruszenia ww. przepisów nie wskazał, który to przepis z tego rozporządzenia został naruszony, czym pozbawił możliwości Sądu do oceny tego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie może uzupełniać zarzutu strony skarżącej kasacyjnie i wskazywać jaki to przepis został naruszony przez Sąd pierwszej wykładni w wyniku czy to błędnej wykładni, czy też niewłaściwego zastosowania. Częściowo zasadny jest zarzut strony skarżącej kasacyjnie co do naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 P.p.s.a. poprzez nieprawidłową kontrolę decyzji i w konsekwencji nieuzasadnione uchylenie decyzji nieobarczonych żadnymi błędami. Skarżący kasacyjnie powinien jednak precyzyjnie wskazać, która to jednostka redakcyjna art. 145 P.p.s.a. została poddana błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji. Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, decyzje wydane w tej sprawie wskazują na okoliczności ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy powyżej średniej wielkości, a Sąd nie wskazał na czym miałoby polegać wyznaczenie i uzasadnienie wyznaczenia tego wskaźnika w sposób wyczerpujący. Zasadnie również podnosi skarżący kasacyjnie, że projektowana zabudowa usługowa jest zlokalizowana na obszarze objętym analizą a kwestia wielkości istniejącej zabudowy usługowej nie może stanowić podstawy do uznania, że w obszarze analizowanym w ogóle nie ma zabudowy usługowej. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. w ponownie prowadzonym postępowaniu, Sąd pierwszej instancji jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Sąd zasądził od Parafii Rzymskokatolickiej p.w. [...] w [...] na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kwotę 387 zł, na którą składa się kwota 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, kwota 250 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi kasacyjnej oraz kwota 120 zł zasądzona na podstawie § 18 pkt 2 lit. c w związku z pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).