II SA/Kr 811/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala Burmistrz B. decyzją z dnia 1 kwietnia 2021 r. znak: [...] ustalił warunki zabudowy, na wniosek "[...] Sp. z o. o. na budowę budynku mieszkalnego - wielorodzinnego z częścią usługową w parterze, na działce nr [...] w B.. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli K. S., U. P., D. Z., oraz M. K. i J. P.. W wyniku rozpatrzenia odwołania K. S., U. P. i D. Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 maja 2021 r. uchyliło decyzję organu l instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując odwołanie J. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 maja 2021 r. znak: [...] umorzyło postępowanie odwoławcze bowiem J. P. nie był stroną postępowania odwoławczego. Rozpatrując natomiast odwołanie M. K. SKO w T. postanowieniem z dnia 11 maja 2021 r., sygn. akt: [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W dniu 12 maja 2021 r., a więc już po wydaniu decyzji i postanowienia przez Kolegium, przekazane zostało do organu II instancji, przez Burmistrza B., kolejne odwołanie M. K. od decyzji Burmistrza B. z dnia 1 kwietnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 14 maja 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania M. K.. W uzasadnieniu organ podkreślił, że zgodnie z dyspozycją art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością z przyczyn przedmiotowych, gdyż strona - jak wskazano powyżej - od zaskarżonej decyzji wniosła już wcześniej odwołanie, które zostało rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 11 maja 2021 r., sygn. akt: [...] Rozwijając powyższe stanowisko należy stwierdzić, iż wydanie kolejnych rozstrzygnięć w sprawie de facto ostatecznie rozstrzygniętej w ramach kontroli instancyjnej uruchomionej wskutek wniesionego już uprzednio odwołania stanowiłoby naruszenie art. 127 § 1 K.p.a. i art. 134 K.p.a.. Rozpoznanie kolejnego odwołania w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, prowadząc postępowanie związane jest ogólnymi regułami postępowania administracyjnego. W szczególności, Kolegium działa na podstawie przepisów prawa oraz stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 6 i 7 K.p.a.). Postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz: pierwszej - wstępnej, drugiej -postępowania wyjaśniającego i trzeciej - wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany w pierwszej kolejności ocenić czy odwołanie jest w ogóle dopuszczalne, a w dalszej czy zostało wniesione w terminie. Obowiązek ten nakłada na organ norma zawarta w art. 134 K.p.a., który stanowi podstawę prawną przedmiotowego rozstrzygnięcia. Postanowienie to wydawane jest we wstępnym etapie postępowania odwoławczego i ma charakter wyłącznie procesowy, co oznacza, że nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Przeciwnie jest ono podejmowane właśnie w sytuacjach, gdy merytoryczne rozpoznanie odwołania jest uniemożliwione. Tym samym organ odwoławczy, jeszcze przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania, zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wstępnego zmierzającego do weryfikacji istnienia podstaw do takiego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym. W tych zaś ramach powinien zbadać dopuszczalność odwołania w sensie przedmiotowym i podmiotowym, czyli czy wniesienie odwołania nastąpiło z zachowaniem terminu, spełnieniem wymogów, co do jego poprawności formalnej, czy jest w ogóle dopuszczalne, co warunkuje prawną jego skuteczność. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, natomiast przesłanki przedmiotowe, to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/GI 209/08). Brak którejś z powyższych przesłanek skutkuje koniecznością wydania przez organ postanowienia unormowanego w art. 134 K.p.a. - co też ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Podsumowując powyższy wywód zaakcentować należy, że organ odwoławczy, ma prawny obowiązek dokonać wstępnych ustaleń, czy nie zachodzą powody wyłączające możliwość załatwienia sprawy co do istoty, l jak wskazano powyżej niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno ze względów podmiotowych, jak i przedmiotowych. Przyczyny o charakterze podmiotowym zachodzą wówczas, gdy odwołanie wniesione zostanie przez osobę niebędącą stroną postępowania administracyjnego. W drugiej grupie przyczyn niedopuszczalności odwołania znajdują się przypadki, w których w ogóle nie występuje przedmiot orzekania. Będzie to miało miejsce m.in. w sytuacji, gdy sprawa została już rozpoznana i rozstrzygnięta - jak zaistniało to w przedmiotowej sprawie. Rozpoznanie odwołania w niniejszej sprawie naruszałoby zasadę wyrażoną w art. 134 K.p.a., ale także stanowiłoby naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Mocą tego przepisu stwierdza się bowiem nieważność decyzji ostatecznej, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Powyższy przepis ma zastosowanie również do postanowień (art. 126 K.p.a.). W sytuacji, gdy istnieje decyzja ostateczna, korzysta ona z przymiotu trwałości decyzji i jej zmiana w trybie zwyczajnym jest niedopuszczalna. Niedopuszczalne jest bowiem, aby organ odwoławczy rozstrzygał w przedmiocie tego samego przedmiotu uprzednio załatwionego decyzją ostateczną. Ponowne rozstrzyganie tej samej sprawy stanowi naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) i tym samym naraża to rozstrzygnięcie na zarzut z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Jeżeli bowiem w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja rozstrzygająca już w przedmiocie odwołania to brak jest podstawy prawnej - bez uprzedniego wzruszenia tej decyzji - do wydania kolejnej decyzji rozstrzygającej ponownie w tym samym przedmiocie. Wydanie decyzji merytorycznej w sprawie uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną stanowiłoby podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Taka konkluzja wynika wprost z treści art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.. Wystąpienie przesłanki powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) stanowi zatem przeszkodę do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie zwykłym. Oznacza to, że organ administracyjny w razie ujawnienia tej okoliczności w trakcie prowadzonego postępowania powinien je albo umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zaś w przypadku stwierdzenia tej przesłanki w trakcie badania warunków formalnych stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. K. zarzucając naruszenie: 1/ art. 127 K.p.a. w związku z art. 15 K.p.a. oraz art. 134 K.p.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu prowadzącym do uniemożliwienia skarżącej realizacji dwuinstancyjności postępowania, w sytuacji, gdy odwołanie od decyzji zostało wniesione po otrzymaniu decyzji na którą skarżąca wniosła zażalenie, co nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a co powinno mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy; 2/ art. 7, art. 77 K.p.a. w związku z art. 134 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, obligujących organy administracji do wnikliwego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, skutkujące co najmniej przedwczesnym zastosowaniem przepisu art. 134 K.p.a.; 3/ art. 10 K.p.a. polegające na uniemożliwieniu skarżącej czynnego udziału w sprawie przez brak zawiadomienia o prawie zapoznania się z aktami postepowania; 4/ art. 134 K.p.a. przez uznanie, ze odwołanie zostało wniesione po terminie. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie postanowienia SKO w T.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana jest ocena legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławcze o niedopuszczalności odwołania M. K. złożone od decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego – wielorodzinnego. W ocenie organu odwołanie jest niedopuszczalne, ponieważ skarżącą wcześniej odwołanie już złożyła a organ stwierdził w postanowieniu, że zostało ono złożone z uchybienie terminu. Ponadto organ wskazał, że decyzja którą skarży M. K. wyniku rozpatrzenia odwołania innych stron została uchylona przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie sądu skarga jest bezzasadna Zgodnie z dyspozycją art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Tak w orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, iż przesłanki niedopuszczalności odwołania obejmują przyczyny zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym czy też wyczerpanie toku instancji. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej oraz niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. Przepis art. 134 K.p.a. obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w ww. art. 134 tj. wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania lub o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie odwołania nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności. Od decyzji z dnia 1 kwietnia 2021 r. ustalającego warunki zabudowy na wniosek [...]" Sp. z o. o. na budowę budynku mieszkalnego - wielorodzinnego na działce nr [...] w B., skarżąca wniosła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 11 maja 2021 r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to było zaskarżalne i wyczerpało tok postępowania odwoławczego na tym etapie. Skarżąca skonsumowała zatem swoje uprawnienie procesowe do wniesienia odwołania. Nie można bowiem przyjąć, że od decyzji organu I instancji stronie służy prawo do więcej niż jednego środka odwoławczego. Rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy bądź wydaje rozstrzygnięcie merytorycznie (wydaje decyzję w drugiej instancji, ewentualnie umarza postępowanie odwoławcze) bądź procesowe, gdy stwierdzi, że zaistniały przeszkody formalne by odwołanie merytorycznie rozpatrzyć np. stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to ma charakter zaskarżalny i wyczerpuje tok postępowania odwoławczego. Strona która z takim rozstrzygnięciem się nie zgadza, może je zwalczać w drodze skargi do sądu administracyjnego. Nie może jednak składać ponownego odwołania. Takie odwołanie jest niedopuszczalne. Odwołanie bowiem (podobnie jak skarga do sądu administracyjnego) jest czynnością procesową która z natury ma charakter jednorazowy. Raz tylko można odwołać się od decyzji organu I instancji, podobnie jak raz tylko można złożyć skargę na decyzję organu II instancji do sądu. Organ, podobnie jak sąd nie może w stosunku do tej samej strony wydawać różnych rozstrzygnięć w rozpoznaniu składanych przez tą stronę kolejnych środków zaskarżenia od tego samego aktu. Ponadto w rozpoznaniu odwołania K. S., U. P. i D. Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 maja 2021 r. uchyliło decyzję organu l instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W tej sytuacji zachodziła druga przesłanka formalna do braku podstaw do rozpoznania ponownego odwołania skarżącej. Organ II instancji wydając decyzję która ma przymiot ostateczności, nie może ponowić tej czynności tj. nie może ponownie uchylić tej samej decyzji do ponownego rozpatrzenia. Charakter rozstrzygnięć organów administracji zdeterminowany jest bowiem zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta jest ustanowiona w art. 78 Konstytucji RP. Przepis ten mówi, iż każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Ustanowiona w art. 78 Konstytucji RP zasada jest realizowana w K.p.a. przepisem art. 15. Stanowi on, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego, nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). Skoro zatem organ ponownie merytorycznie rozpoznał odwołanie wydając rozstrzygnięcie w postaci decyzji ostatecznej odwołanie wniesione po tej czynności nie może być rozpoznane. Organ nie może dwukrotnie merytorycznie rozpoznawać tej samej sprawy. W tej sytuacji Sąd stwierdza, że skarga na obecnym etapie nie mogła wywrzeć oczekiwanego przez skarżącą rezultatu, stąd, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. zmuszony był ją oddalić.