II SA/Wa 260/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2020 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Centralna Komisja Lekarska wydała w dniu [...] grudnia 2019 r. decyzję nr [...], którą po rozpatrzeniu odwołania L. S. utrzymała w mocy decyzję [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...], zwanej dalej "[...]RKL", z dnia [...] października 2019 r.nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...][...] Rejonowa Komisja Lekarska umorzyła w całości postępowanie dotyczące ustalenia procentowego uszczerbku na zdrowiu spowodowanego wypadkiem pozostającym w związku ze służbą. Decyzja została wydana na skutek uchylenia decyzji [...] z dnia [...] października 2017 r. na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1767/18. W decyzji [...]RKL jako podstawę umorzenia postępowania wskazano szereg nieprawidłowości dotyczących sporządzenia protokołu powypadkowego, a mianowicie sporządzenie protokołu z pominięciem informacji zebranych od świadków zdarzenia i innych osób biorących udział w zdarzeniu oraz zgłoszenie wypadku po upływie dwóch miesięcy po zaistniałym zdarzeniu. Wskazano również na fakt, że opisane w protokole powypadkowym zdarzenie nie spełnia definicji wypadku w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (t.j. Dz. U z 2018 r., poz. 1448). L. S. wniósł odwołanie od ww. decyzji [...]RKL oraz zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu, które miało wpływ na możliwość przeprowadzenia kontroli prawidłowości procesu orzeczniczego. W uzasadnieni decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] organ podkreślił, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym wypadku postępowanie staje się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. W przedmiotowej sprawie zdarzenie opisane w protokole powypadkowym nie spełnia definicji wypadku. Zdaniem CKL chybiony jest również zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. zarówno ocena prawna, jak i wskazania Sądu zawarte w ww. wyroku co do dalszego postępowania w toku ponownego rozpoznania sprawy mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie, dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Organ przed wydaniem decyzji dokonał ponownej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jednak nie znalazł podstaw do zmiany dotychczasowego stanowiska. CKL uznała także za niezasadny zarzut odwołania dotyczący dowodów i postępowania dowodowego. § 1 ww. ustawyę z dnia 28 wrzseKomisja lekarska miała liczne zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzenia protokołu powypadkowego, z tego względu protokół ten nie może stanowić dokumentu urzędowego. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej za wypadek pozostający w związku z pełnieniem służby w Służbie Więziennej uważa się nagłe zdarzenie wywołane przyczyną zewnętrzną, powodujące uraz lub śmierć, które zaszło podczas lub w związku z: 1) wykonywaniem obowiązków służbowych albo poleceń przełożonych; 2) wykonywaniem czynności w interesie służby, nawet bez polecenia przełożonych; 3) uczestniczeniem w obowiązkowych zajęciach związanych z podnoszeniem kwalifikacji zawodowych i sprawności fizycznej funkcjonariuszy; 4) wykonywaniem funkcji lub zadań zleconych przez działający w Służbie Więziennej związek zawodowy funkcjonariuszy albo organizacje zawodowe lub społeczne; 5) ratowaniem ludzi lub ich mienia z grożącego niebezpieczeństwa albo ratowaniem mienia Skarbu Państwa przed zniszczeniem lub zagarnięciem; 6) udzielaniem przedstawicielowi organu państwowego pomocy przy spełnianiu przez niego czynności urzędowych; 7) odbywaniem bezpośredniej drogi do miejsca i z miejsca wykonywania czynności określonych w pkt 1-6. Zdaniem CKL w zaskarżonej decyzji [...]RKL zasadnie wskazała, że wypadek może być spowodowany każdym czynnikiem, nie wykluczając działań samego poszkodowanego, z wyłączeniem jednak jego cech psychofizycznych mogących stanowić wewnętrzną przyczynę szkody, określanych jako podatność na zachorowanie lub istnienie samoistnego schorzenia. CKL wskazała, iż decyzja [...]RKL została wydana na podstawie kompletnego materiału dowodowego, obejmującego badania lekarskie, w tym konsultacje specjalistyczne. CKL podkreśliła też, że osoby sporządzające protokół powypadkowy nie dysponują wiedzą medyczną, która pozwoliłaby zakwalifikować zdarzenie opisane w protokole jako wypadek. W ocenie CKL decyzja komisji I instancji spełnia zatem warunki formalne określone w obowiązujących przepisach prawa, wobec czego brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania. L. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę ma decyzję Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...]. Powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w Warszawie, - art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 i 2 ustawy o komisjach lekarskich, poprzez wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania orzeczniczego, gdy tymczasem w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek do umorzenia, a organ nie posiada kompetencji do podważania wiarygodności ustaleń dokonanych przez właściwą do tego celu komisję powypadkową, a jedynie winien był ocenić sprawę pod kątem merytorycznym (wyłącznie medycznym) i wydać orzeczenia lekarskie w trybie i zasadach określonych w ustawie o komisjach lekarskich. - art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchybienie zasadom postępowania administracyjnego, w szczególności naruszenie art. 76 § 1 k.p.a. - art. 153 P.p.s.a., poprzez niewykonanie wytycznych i wskazówek oraz oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt. II SA/Wa 1767/18, która to ocena wiązała komisję lekarską w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji jej poprzedzającej. Zażądał również ujęcia w uzasadnieniu wydanego wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w sprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego. Wydanie decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w oparciu o zakwestionowanie dokumentów należy, zdaniem skarżącego, uznać za przekroczenie kompetencji. Gdyby organ orzeczniczy posiadał kompetencje nadzorcze nad komisją powypadkową, to, zdaniem skarżącego, zbędnym byłoby jej powoływanie. Taką komisję powołałaby sama Centralna Komisja Lekarska. Komisja lekarska nie posiada kompetencji do podważania wiarygodności i mocy dowodowej dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Za taki dowód należy uznać protokół powypadkowy z dnia [...] września 2016 r. Kwestia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego nie może być interpretowana rozszerzająco. Przepis ten ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy gdy wydanie decyzji staje się zbędne. Bezprzedmiotowości nie można utożsamiać z niemożnością wykonania decyzji w znaczeniu, o jakim mowa w zaskarżonej decyzji, a więc tylko z uwagi na zakończenie roku kalendarzowego, na który skarżący domagał się uzyskania dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego. Komisja lekarska nie ma kompetencji do oceny, czy dane zdarzenie należy uznać za wypadek pozostający w związku ze służbą, posiada je bowiem komisja powypadkowa. Nieprawidłowe jest również twierdzenie, iż skarżący dopuścił się rażącego niedbalstwa po ustaleniu, iż doszło jedynie do nieostrożnego zachowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, chodzi tutaj o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej P.p.s.a. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach, uznać należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Punktem wyjścia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1767/18. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa materialnego i procesowego. Z powyższego przepisu wynika wprost, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez sąd lub organ, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W wyniku wydania wyroku o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do stadium postępowania przed organem administracyjnym. Oznacza to obowiązek powtórnego rozpoznania tej sprawy przez ten organ i wydania decyzji, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku. Podkreślenia wymaga, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję, nie mógł dokonać jej oceny z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cyt. wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem – lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (J. P. Tarno "Komentarz – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., s. 219-225). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że orzekając ponownie, organy zastosowały się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 18 czerwca 2019 r. oraz do zaleceń Sądu. We wspomnianym wyroku WSA w Warszawie uchylając decyzję Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia procentowego uszczerbku na zdrowiu spowodowanego wypadkiem pozostającym w związku ze szczególnymi warunkami służby, stwierdził, iż "(...) bezspornym jest, że w karcie informacyjnej wydanej pacjentowi w dniu zabiegu w zaleceniach lekarskich widnieje wpis lekarza specjalisty chorób oczu M. B.: bezwzględny zakaz dźwigania ciężarów oraz oszczędzający tryb życia, co zostało wskazane w decyzji organu pierwszej instancji. Natomiast w odwołaniu skarżący podniósł zarzut, że proces gojenia i wytworzenia blizn trwa 7 do 14 dni, po którym to lekarz polecił mu stopniowy powrót do normalnego funkcjonowania i w tej sytuacji opisany w decyzji komisji proces leczenia został zakończony. Jednakże Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...], w żadnym stopniu w zaskarżonej decyzji nie odniosła się do powyższego argumentów i zarzutu, pomijając go całkowitym milczeniem. Ponadto swoje stanowisko co do powyższego zarzutu organ winien właściwie uzasadnić". W ocenie Sądu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy odniosły się do wskazanych powyżej kwestii i rozważyły je zgodnie z zaleceniami Sądu, stwierdzając, że powyżej opisane schorzenie skarżącego nie zostało spowodowane wypadkiem pozostającym w związku ze szczególnymi warunkami służby, ale ma charakter pierwotny związany z krótkowzrocznością skarżącego, powodującą zmiany budowy gałek ocznych z pociąganiem siatkówki stwarzające podatność na zachorowanie, tj: rozrzedzenie siatkówki przedarcia i otwory w siatkówce. Organ I instancji powołał się także na brak urazu stwierdzony przez lekarza na podstawie wywiadu z Izby Przyjęć Szpitalnego Oddziału Ratunkowego w [...] w dniu ujawnienia wady, tj: [...] kwietnia 2016 r. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, konieczne jest podkreślenie, iż WSA w Warszawie nie jest uprawniony do kontrolowania merytorycznej treści zaskarżonej decyzji w zakresie prawidłowości ustalenia przez CKL, że schorzenie skarżącego w postaci "przedarcia z otworem siatkówki oka lewego" nie zostało spowodowane wypadkiem pozostającym w związku ze szczególnymi warunkami służby. Merytoryczna kontrola tego elementu orzeczenia wiązałaby się bowiem z koniecznością wkroczenia w kwestię, która może być przedmiotem orzekania przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych w sprawie o odszkodowanie. Sąd jednocześnie zauważa, iż w sytuacji gdy CKL stwierdziła, że schorzenie skarżącego nie zostało spowodowane wypadkiem, ale ma charakter pierwotny, to właściwą formą zakończenia postępowania wszczętego z urzędu jest jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.