II SAB/Ol 1/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Z. K. na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w udostępnieniu informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 14 grudnia 2021 r. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika Z. K. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Dyrektora [...] (organ) przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej: u.d.i.p ) przez nierozpoznanie wniosku w wymaganym prawem terminie wniósł o: stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie Dyrektora [...] do rozpoznania wniosku w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym według norm prawem przepisanych. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wskazał, że w dniu 29 listopada 2021 r. w formie mailowej złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj. o przesłanie skanów protokołów z kontroli przeprowadzonych w latach 2018-2021 przez [...] u beneficjentów realizujących projekty z działania 10.4 RPO Województwa na lata 2014-2020, dla którego [...] jest Instytucją Pośredniczącą. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ, powołując się na art. 13 ust. 2 u.d.i.p., zareagował przesłaniem pisma z dnia 7 grudnia 2021 r., w którym powiadomił o wyznaczeniu nowego terminu na załatwienie wniosku, tj. do dnia 28 stycznia 2022 r. Jako powody wydłużenia do maksymalnego okresu dopuszczalnego prawem podał następujące okoliczności: przeanalizowanie żądanej informacji pod kątem udostępnienia jej jako informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., którą na dzień złożenia wniosku [...] nie dysponuje; przeprowadzenia stosowanych analiz, w tym m.in. anonimizacji danych osobowych, połączonych z zaangażowaniem w jej pozyskanie określonych środków osobowych, co może znacznie wpłynąć na wydłużenie terminu rozpatrzenia przedmiotowego wniosku; przeanalizowanie, czy żądana informacja nie podlega ochronie z uwagi na prawo do prywatności, a także czy nie jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy, mogących stanowić podstawę do ograniczenia prawa do udostępnienia informacji publicznej w oparciu o treść art. 2 u.d.i.p.; wykonanie innych czynności, których potrzeba wynika z art. 16 u.d.i.p. Podniósł, że powiadomienie organu nie zawiera przekonywującego uzasadnienia przedłużenia terminu załatwienia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania w sprawie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i przewidzianego w nim 14-dniowego terminu na udostępnienie informacji publicznej. Organ nie wyjaśnił w sposób wymagany prawem powodów wydłużenia okresu na rozpoznanie wniosku. Tym samym organ w sposób niezasadny zastosował art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Zatem w realiach sprawy, bezczynność organu zaistniała na skutek niespełnienia warunków wynikających z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., tj. niepodania powodów opóźnienia bezpośrednio związanych z udostępnieniem konkretnej informacji publicznej prostej. Brak uzasadnionych powodów przedłużenia terminu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie daje podstawy do przyjęcia, że powiadomienie o wydłużeniu rozpoznania sprawy jest skuteczne i zwalnia organ z zarzutu bezczynności. Skoro organ nie wskazał wymaganych prawem powodów opóźnienia w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to oznacza, że Dyrektor [...] w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie zareagował na wniosek skarżącego, a to oznacza, że pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Podniósł, że wbrew kategorycznemu stanowisku strony w niniejszej sprawie brak było obiektywnych podstaw do rozpatrzenia wniosku w czternastodniowym terminie. Skoro bowiem, co sygnalizował organ po dokonaniu analizy treści wniosku, charakter i zakres żądanych danych może wskazywać, iż wnioskowana informacja może nosić cechy informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a także, że konieczna jest analiza dokumentacji pod kątem przesłanek ograniczających prawo dostępu do informacji publicznej, wymagało to podjęcia dalszych niezbędnym czynności, w szczególności zaś ustalenia objętości dokumentacji, której dotyczy wniosek, czy zakresu ingerencji w jej treść w ramach procesu anonimizacji. Oczywistym jest bowiem, iż prawo dostępu do informacji publicznej, jakkolwiek zakotwiczone w ustawie zasadniczej, nie ma charakteru absolutnego. Realizacja tego prawa wymaga poszanowania innych chronionych prawnie wartości, z szeroko rozumianym prawem do prywatności w pierwszej kolejności. W piśmie procesowym z dnia 18 stycznia 2022 r. organ poinformował, że uznał wnioskowaną informację za informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz wezwał skarżącego do wykazania szczególnej istotności żądanych danych dla interesu publicznego. W odpowiedzi skarżący ograniczył zakres żądania do 8 informacji kontrolnych sporządzonych w wyniku pierwszych czynności kontrolnych wykonanych w ramach Działania 10.4 RPO w okresie wskazanym w pierwotnie złożonym wniosku. Organ rozpoznał wniosek zgodnie z ostatecznym żądaniem skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do Dyrektora [...]. Stosownie do treści art. 8 i następnych ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2021 r., poz. 1100) wojewódzkie urzędy pracy stanowią jednostki organizacyjne samorządu województwa, podlegają i działają z ramienia marszałka województwa. Odpowiedzialne są między innymi za określanie i koordynowanie regionalnej polityki rynku pracy w odniesieniu do krajowej polityki rynku pracy (m.in. poprzez przygotowanie i realizację regionalnego planu działań na rzecz rynku pracy) oraz w zakresie rozwoju zasobów ludzkich. Do kompetencji wojewódzkich urzędów pracy należy: organizowanie pośrednictwa pracy w skali wojewódzkiej i międzynarodowej, świadczenie usług poradnictwa zawodowego oraz informacji zawodowej, realizowanie zadań w zakresie międzynarodowej wymiany ofert pracy i kierowania polskich obywateli do pracy za granicą, organizowanie i współfinansowanie lokalnych programów mających na celu tworzenie nowych miejsc pracy i likwidację skutków bezrobocia, wspieranie rządowych programów restrukturyzacyjnych. Niewątpliwie Dyrektor [...] jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a więc zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Z art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Protokoły z przeprowadzonej przez organ kontroli stanowią zatem informację publiczną w myśl u.d.i.p. Wobec tego, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Ustawodawca przewidział, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że w tym przypadku sąd: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że organ nie udzielił, w reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wnioskowanej informacji publicznej. Natomiast, odpowiadając na powyższy wniosek (pismo z dnia 7 grudnia 2021 r.) - z powołaniem się na art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - organ powiadomił skarżącego o wyznaczeniu terminu na załatwienie wniosku do dnia 28 stycznia 2022 r. Jako powody wydłużenia do maksymalnego okresu dopuszczalnego prawem podał następujące okoliczności: przeanalizowanie żądanej informacji pod kątem udostępnienia jej jako informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., którą na dzień złożenia wniosku [...] nie dysponuje (przeprowadzenia stosowanych analiz, w tym m.in. anonimizacji danych osobowych, połączonych z zaangażowaniem w jej pozyskanie określonych środków osobowych, co może znacznie wpłynąć na wydłużenie terminu rozpatrzenia przedmiotowego wniosku); przeanalizowanie czy wnioskowana informacja nie podlega ochronie ze względu na prawo do prywatności; wykonanie innych czynności, których potrzeba wynika z art. 16 u.d.i.p. Zauważyć należy, że dopuszczalne jest wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Jednocześnie przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej. Zdaniem Sądu, powołane przez organ okoliczności w postaci: wykonania innych czynności, analizy czy wnioskowana informacja nie podlega ochronie ze względu na prawo do prywatności czy też analiza możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji jako przetworzonej nie uzasadniały zastosowania regulacji określonej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Trafnie wskazuje pełnomocnik strony skarżącej, że takie czynności należy wykonywać przy analizie każdego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w czternastodniowym terminie, co samo w sobie nie może implikować zasadności przedłużenia terminu do rozpatrzenia wniosku. Kwestia prawidłowej analizy wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a przy tym zapewnienie prawidłowej organizacji pracy organu nie może uzasadniać braku realizacji nałożonych ustawą o dostępie do informacji publicznej obowiązków. Organ pozostawał zatem wobec tego wniosku w bezczynności i bezczynność ta trwała również w momencie wniesienia skargi do sądu. Sytuacja procesowa w niniejszej sprawie ukształtowała się jednak w ten sposób, że w odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 22 grudnia 2021 r., pismem z dnia 3 stycznia 2022 r. skarżący zmodyfikował swój pierwotny wniosek z dnia 29 listopada 2021 r. w ten sposób, że zawnioskował o przesłanie skanów ośmiu protokołów z najwcześniej przeprowadzonych kontroli z 2018 r. Organ, przy piśmie z dnia 18 stycznia 2022 r. udostępnił w całości skarżącemu wnioskowana informację publiczną. Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek strony skarżącej w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie (udostępnił wnioskowaną informację), postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie bowiem do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udostępnienia informacji przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie bezczynności organu (pkt I wyroku). Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, że nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji w pełnym zakresie nie można oceniać jako przejawu złej woli organu. Organ udzielił pozytywnej odpowiedzi na wniosek skarżącego po wniesieniu skargi. W ocenie Sądu opóźnienie w rozpoznaniu wniosku nie nosiło zatem cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p. Ponadto, przekroczenie terminu do udzielenia odpowiedzi nie było rażąco nadmierne, a skarżący nie powołuje się na okoliczności wskazujące na naruszenie jego interesu poprzez brak uzyskania w ustawowym terminie odpowiedzi na żądanie udostępnienia informacji publicznej. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, Sąd orzekł w pkt. III wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.