II SA/Wa 2933/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Komendant Główny Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 6 a, art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360) i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2020 r. poz. 947), po rozpatrzeniu odwołania Z. S., utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nakazującą Z. S. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wskazał, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] został przydzielony decyzją nr [...] z dnia [...] września 1979 r. [...] w [...] jako mieszkanie funkcyjne Panu A. S. do wspólnego zamieszkania z żoną Z. S. Organ podał, że wyrokiem z dnia [...] grudnia 1992 r. (Sygn. Akt [...]) został orzeczony rozwód związku małżeńskiego pomiędzy A. S. a Z. S. Z akt sprawy wynika, że A. S. zmarł w 2019 r. a od dnia rozwodu w przedmiotowym lokalu zamieszkuje wyłącznie Z. S. Organ wskazał, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia bezprawnego korzystania przez skarżącą z lokalu mieszkalnego posiadającego status lokalu funkcyjnego, przyznanego funkcjonariuszowi MO w 1979 r. Lokal ten znajduje się w dyspozycji Policji, zaś strona postępowania nie posiada uprawnień do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu. Organ wskazał m.in., że zgodnie z art. 90 ustawy o Policji na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. W myśl art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnianie mieszkań policjantom następuje w formie decyzji administracyjnej, przy czym przesłanki do wydawania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego zajmowanego przez policjantów, emerytów i rencistów policyjnych, a także inne osoby reguluje art. 95 powołanej ustawy. Organ wskazał nadto, że art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego stanowi, że do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz do lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego lub Szefa Służby Wywiadu Wojskowego, przepisy ustawy stosuje się, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. Dodatkowo, ustęp 2a tego przepisu stanowi, że w przypadku lokali, o których mowa w ust. 2, podstawą nawiązania stosunku najmu jest decyzja administracyjna o przydziale lokalu wydana na mocy odrębnych przepisów. W odniesieniu do lokali mieszkalnych będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów przepisami odrębnymi są przepisy znajdujące się w rozdziale 8 ustawy o Policji. Organ wskazał, że okolicznością bezsporną i nie budzącą jakichkolwiek wątpliwości jest fakt, że lokal nr [...] przy ul. [...] w [...], który zamieszkuje strona postępowania należy do kategorii lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. Wprawdzie Komendant [...] Policji nie jest właścicielem tego lokalu mieszkalnego, lecz dysponuje nim jako lokalem służbowym przeznaczonym na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza Policji na podstawie powołanych wyżej przepisów ustawy o Policji oraz § 14 ust. 1 pkt 5 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Organ wskazał m.in., że kwestie uprawnień do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723). Organ przytoczył art. 29 ust. 1 tej ustawy. Organ wskazał, że bezsporny w sprawie jest brak posiadania przez stronę własnego, ani jakiegokolwiek innego tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, którego nakazano opróżnienie, zgodnie z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Komendant Stołeczny Policji ma obowiązek wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego pozostającego w jego dyspozycji, jeżeli taki lokal zajmuje osoba nie posiadająca do niego prawa. Organ podniósł, że Z. S. nie jest funkcjonariuszem Policji oraz nie spełnia przesłanek z art. 29 ustawy emerytalnej, gdyż nie jest emerytem lub rencistą policyjnym albo osobą uprawnioną do renty rodzinnej po funkcjonariuszu Policji, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania renty lub emerytury policyjnej, a to daje podstawę do wydania orzeczenia o opróżnieniu mieszkania pozostającego w dyspozycji Komendanta [...] Policji. Organ przywołał nadto wyrok TK z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt SK 29/16, opub. W OTK-A 2017/75, w którym TK orzekł, że art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067), w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610 oraz z 2017 r. poz. 1442 i 1529) są zgodne z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ podniósł, że w powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że ustawa o Policji nie nakłada na organy wydające decyzję, z których wynika obowiązek opróżnienia lokalu mieszkalnego, obowiązku badania w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, czy osoby zobowiązane do opróżnienia lokalu będą w stanie samodzielnie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, obowiązek zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach należy do gminy a nie do organów administracji publicznej realizujących zadania publiczne w zakresie swojej właściwości. Organ wskazał jednocześnie, że niniejsza decyzja nie stanowi tytułu wykonawczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427). Organ wskazał też na przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy zapewnienie lokalu socjalnego lub zamiennego a także zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. W razie braku dostarczenia lokalu socjalnego przez gminę, właściwą ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu, strony mogą wystąpić do sądu cywilnego z powództwem o ustalenie uprawnienia do zawarcia z gminą umowy o najem lokalu socjalnego, o ile spełniają przesłanki z art. 14 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. Podniósł, że strona ma możliwość ubiegania się o przyznanie uprawnień do pomieszczenia tymczasowego, o którym mowa w rozdziale 4A ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi Z. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. oraz § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad przydziału (...). W uzasadnieniu podniosła m.in., że organ nie uwzględnił jej sytuacji osobistej oraz innych okoliczności, w tym faktu, że aby jej były mąż mógł uzyskać mieszkanie służbowe w [...], skarżąca musiała zrzec się swojego mieszkania w [...]. Skarżąca zwróciła uwagę, że żaden przepis prawa nie zabrania organowi, aby wzywając do opróżnienia lokalu, odroczył termin jego opuszczenia do czasu uzyskania innego lokalu z zasobu [...]. Zwróciła uwagę, że organom Policji nie przeszkadzało to, że mieszkała w lokalu przez blisko 30 lat po rozwodzie. Podniosła, że choć decyzje organów formalnie mogą być uznane za zgodne z przepisami, to dla skarżącej są niesprawiedliwe i krzywdzące, naruszające zasady współżycia społecznego. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę podtrzymał ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazał m.in., że niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Podał, że organy obu instancji działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie mając za cel dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Tym samym Komendant Główny Policji po zapoznaniu się z zarzutami skargi nie znalazł podstaw do zmiany dotychczas prezentowanego stanowiska. Odnosząc się do kwestii podniesionej przez stronę w skardze skierowanej do sądu administracyjnego, dotyczącej przesunięcia w czasie terminu opuszczenia mieszkania (do czasu uzyskania lokalu z zasobów [...]) organ wyjaśnił, że może być ona przedmiotem porozumienia stron z organem I instancji w ramach postępowania egzekucyjnego. Wskazał, że wynika to z treści art. 5 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie podlegała uwzględnieniu. Postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami k.p.a. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i wszechstronnie go rozpatrzył. Ocena dokonana na podstawie art. 80 k.p.a. nie była oceną dowolną. Organy nie naruszyły przepisów prawa procesowego, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. art. 80, jak również art. 107 § 3 k.p.a., a ustalenie, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, którego opróżnienie organ nakazał jest – w stanie faktycznym tej sprawy – prawidłowe. Zaskarżona decyzja nie narusza zatem prawa. Jednocześnie wskazania wymaga, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powołanie się zatem w skardze na zasady współżycia społecznego nie mogło ważyć na wyniku niniejszej sprawy. Zasady te nie znajdują bowiem zastosowania w postępowaniu administracyjnym przy rozstrzyganiu indywidualnej sprawy i nie mogą modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego (v. wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r. sygn.. akt I OSK 445/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Stosownie zaś do art. 90 ustawy o Policji, na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. W sprawie jest bezsporne, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] został przydzielony A. S. na podstawie decyzji z dnia [...] września 1979 r., do wspólnego zamieszkania z Z. S. Organ ustalił też, że wyrokiem z [...] grudnia 1992 r. sygn. akt [...] został orzeczony rozwód pomiędzy A. S. a Z. S. Organ ustalił, że A. S. zmarł w 2019 r. Zdaniem Sądu prawidłowe jest ustalenie organu, że zajmująca obecnie wymieniony lokal mieszkalny skarżąca, jako że nie jest funkcjonariuszem Policji, jak również nie spełnia przesłanek z art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) albowiem nie jest emerytem lub rencistą policyjnym albo osobą uprawnioną do renty rodzinnej po funkcjonariuszu Policji, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania renty lub emerytury policyjnej, nie posiada tytułu prawnego do zajmowania wskazanego wyżej lokalu mieszkalnego. Ustalenia tego nie zmieniają podnoszone w postępowaniu administracyjnym i w skardze kwestie dotyczące sytuacji osobistej i mieszkaniowej skarżącej. Okoliczności podnoszone przez stronę są zrozumiałe, jednakże w świetle przepisów prawa nie wpływają na prawidłowość ustalenia organu w zakresie braku tytułu prawnego do zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji. Sytuacja strony nie ma – w świetle art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji - znaczenia dla postępowania, w którym ustaleniem istotnym jest stwierdzenie, czy lokal mieszkalny będący w dyspozycji organów Policji zajmowany jest przez osobę uprawnioną, tj. posiadającą do tego tytuł prawny. Wskazania wymaga, że w wyroku o sygn. akt SK 29/16 z dnia 15 listopada 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 2174) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na szczególny status mieszkań służbowych przydzielanych policjantom. Wskazał, że przepisy dotyczące wygaśnięcia prawa do lokalu i opróżnienia go są ściśle powiązane z samym prawem do lokalu, jakie przysługuje funkcjonariuszowi pozostającemu w służbie stałej. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku orzekł, że art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067), w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610 oraz z 2017 r. poz. 1442 i 1529) są zgodne z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organy dokonały prawidłowej wykładni i właściwie zastosowały art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Decyzje zostały należycie uzasadnione. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II z dnia 7 lutego 2022 r. wydane na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) w zw. z § 1 pkt 3 zarządzenia nr 12 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2021 r. w sprawie organizacji pracy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 powołanej ustawy, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym, bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zaznaczyć przy tym należy, że skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzenie niejawne wynikało, jak wskazano w zarządzeniu Przewodniczącego Wydziału z dnia 7 lutego 2022 r., z ówczesnego stanu epidemiologicznego i niemożności przeprowadzenia w WSA w Warszawie rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych na odległość.