I GSK 1007/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Rz 1020/21 w sprawie ze skargi J. I. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 2 listopada 2021 r. nr 9009-2021-002464 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej zwany: WSA lub sądem I instancji) wyrokiem z 10 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Rz 1020/21, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), oddalił skargę J. I. (dalej zwanego: skarżącym) na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (dalej zwanego: organem II instancji lub Dyrektorem ARiMR) z 2 listopada 2021 r. nr 9009-2021-002464 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 rok. Skarżący wniósł skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie zaskarżając je w całości. W skardze kasacyjnej, biorąc pod uwagę, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi wniesionej do WSA w Rzeszowie i w tym zakresie decyzji Dyrektora ARiMR z 2 listopada 2021 r., w całości oraz poprzedzającej jej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sanoku nr 0184-2021-005201 z 7 lipca 2021 r.; ewentualnie w oparciu o art. 185 S1 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Rzeszowie, a w każdym przypadku na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, a także przeprowadzenie rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 1 74 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: 1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 15 ust. 6 pkt 1) ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z pkt. 5), sekcji A, części II załącznika II do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013, z dnia 17 grudnia 2013 r., ustanawiające wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 poprzez dokonanie ich nieuprawnionej wykładni przekraczającej zakres wykładni językowej oraz zastosowanie zakazanej wykładni synonimicznej oraz poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że pojęcie przedsiębiorstwa powinno być interpretowane jako przedsiębiorstwo cukrownicze, a także poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione warunki do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rzecz skarżącego, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 15 ust. 6 pkt 1) lit. a) ustawy o płatnościach w zw. z pkt. 5), sekcji A, części II załącznika II do rozporządzenia nr 1308/2013 powinna doprowadzić do wniosku, że pojęcie przedsiębiorstwa powinno uwzględniać wszelkie podmioty gospodarcze zajmujące się zawodowo sprzedażą, dalszą odsprzedażą lub pośredniczeniem w sprzedaży nie tylko buraków cukrowych, a które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów winna doprowadzić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie do uznania, że skarżący spełnił warunki otrzymania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez zawarcie umowy dostawy, o której mowa w art. 15 ust. 6 pkt 1) lit. a) ustawy o płatnościach, a środki ze wsparcia bezpośredniego były należne skarżącemu, a w konsekwencji, że decyzja Dyrektora ARiMR oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sanoku zasługują na uchylenie; 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 23 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 oraz w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2) ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez WSA w Rzeszowie uchybień Kierownika Biura Powiatowego Agencji w Sanoku, który nie wykonał ciążącego na nim obowiązku niezwłocznego zawiadomienia skarżącego o rzekomych brakach złożonego przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020, a co za tym idzie nie wykonał ciążącego na nim obowiązku kontroli wstępnej wniosku skarżącego, w tym również poprzez niedostrzeżenie przez WSA w Rzeszowie uchybień Kierownika Biura Powiatowego Agencji w Sanoku, który nie zawiadomił skarżącego o konsekwencjach nieusunięcia rzekomych braków we wniosku, a które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem naruszenie to uniemożliwiło skarżącemu uzupełnienie rzekomych braków w złożonym przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020, w tym szczególności doprowadziło do odmowy przyznania skarżącemu płatności do powierzchni buraków cukrowych, zaś dostrzeżenie przez WSA w Rzeszowie wskazanych uchybień powinno skutkować uchyleniem decyzji Dyrektora ARiMR oraz poprzedzającej jej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sanoku; 3) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1) ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez niedostrzeżenie przez WSA w Rzeszowie naruszenia przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji w Sanoku zasady zaufania uczestników toczącego się postępowania do władzy publicznej, wynikające z nieuprawnionego odstąpienia przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji w Sanoku od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w szczególności biorąc pod uwagę fakt, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z utrwaloną praktyką w znaczeniu wąskim, a więc względem tego samego podmiotu, w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych, a które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ jego skutkiem było oddalenie oczywiście zasadnej skargi skarżącego obejmującej swoim zakresem również decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji w Sanoku, w której to decyzji Kierownik Biura Powiatowego Agencji w Sanoku, działając wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, odstąpił od dotychczasowej praktyki orzeczniczej i odmówił przyznania skarżącemu płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych, podczas gdy Kierownik Biura Powiatowego Agencji w Sanoku, wobec zaistnienia identycznego z zaistniałym w roku 2019 stanu faktycznego i prawnego, powinien był przyznać skarżącemu płatność do powierzchni uprawy buraków cukrowych za rok 2020; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 151 p.p.s.a. w zw. z 15 ust. 6 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi skarżącego, podczas gdy WSA w Rzeszowie winien był uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) lub c) uchylić decyzję Dyrektora ARiMR oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sanoku, jako że decyzje te naruszały przepisy prawa, w szczególności zaś ponieważ spełnione zostały ustawowe przesłanki do przyznania na rzecz skarżącego płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 rok. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację przemawiającą za uwzględnieniem podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w znacznej części powielają te, które sformułowano wcześniej w skardze. Wbrew twierdzeniu skarżącego, sąd I instancji wszechstronnie się z nimi rozprawił i ocena ta w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie nasuwa zastrzeżeń. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut błędnej wykładni art. 15 ust. 6 ustawy o płatnościach. Autor skargi kasacyjnej podnosi, że prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna prowadzić do wniosku, że termin "przedsiębiorstwo" należy odnosić do każdego podmiotu gospodarczego zajmującego się zawodowo sprzedażą, dalsza odsprzedażą lub pośredniczeniem w sprzedaży nie tylko buraków cukrowych. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, nie oznacza to jednak, że zawarcie umowy z dowolnym kontrahentem uzasadniało uzyskanie żądanych przez skarżącego płatności. Przeciwnie, prawnie znaczący w sprawie niniejszej stosunek umowy mógł być nawiązany wyłącznie z przedsiębiorstwem cukrowniczym, a więc zajmującym się produkcją cukru. Do takiego wniosku prowadzi bowiem analiza unormowań rozporządzenia 1308/2013 przede wszystkim w kontekście celów wprowadzenia tej regulacji. Przypomnieć należy, że ustanowiona w art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej zasada lojalnej współpracy państw członkowskich polega przede wszystkim na związaniu państw członkowskich realizacją celów Unii, o których mowa w art. 3 i nast. tego Traktatu. Mechanizmem służącym integracji gospodarczej jest funkcjonowanie rynku wewnętrznego i przypisanych mu swobód. Do istotnych aspektów tego rynku zaliczono wymienioną w przepisach art. 42 – 43 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wspólną politykę rolną. Wymienione w unijnym prawie pierwotnym cele ogólne integracji europejskiej rozwijane są przez cele szczegółowe, definiowane przez przepisy prawa wtórnego. Ten sposób legislacji sprzyja jednolitości uzyskiwanych rezultatów działania prawa na złożonym pod względem systemów prawnych krajowych wspólnym rynku. Z tego powodu w toku wykładni przepisów prawa unijnego dekodowanie celu regulacji ma fundamentalne znaczenie. Analiza tekstu rozporządzenia w świetle celów jego ustanowienia nie pozostawia w omawianej kwestii żadnych wątpliwości. Wskazany akt normatywny wprowadzono do systemu w celu organizacji wspólnej polityki rolnej. Na rynku cukru – jak dowodzi lektura punktów 114 i nast. preambuły – dotyczy ona relacji handlowych pomiędzy przedsiębiorstwami cukrowniczymi a plantatorami buraków cukrowych. Zasadnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odwołano się do brzmienia punktu 118 tej preambuły, objaśniającego bardziej szczegółowo sens rozważanej regulacji. Skoro zatem przepisy rozporządzenia miały na celu zapewnienie równowagi pomiędzy plantatorami a przedsiębiorstwami cukrowniczymi, to działalność plantatorów w innych obszarach, z innymi kontrahentami pozostaje poza zainteresowaniem prawodawcy unijnego. Regulacje poświęcone płatnościom na rzecz plantatorów, także dotyczą wyłącznie tych kontraktów, które zawarli z przedsiębiorstwami cukrowniczymi. Przyjęta zatem przez sąd I instancji wykładnia przepisu art. 15 ust. 6 ustawy o płatnościach, uwzględniająca wskazane cele prawa unijnego była prawidłowa. Zarzut naruszenia tego przepisu pozostaje nieuzasadniony. Dodać warto, że pogląd prawny przyjęty w niniejszej sprawie stanowi tylko kontynuację tych, które w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego już wcześniej wyrażono (zob. wyrok NSA z 22 września 2023 r. sygn. akt I GSK 1315/22, LEX nr 609629, wyrok NSA z 10 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 796/21, LEX nr 3331891). Odnosząc się do naruszenia art. 23 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 1 oraz art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w związku z art. 8 § 1 k.p.a., należy stwierdzić, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Nie można przyznać racji skarżącemu, że organ był zobowiązany do wezwania skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku. Skarżący zdaje się nie dostrzegać, że do złożonego wniosku o przyznanie płatności załączył umowę zawartą z G. z siedzibą w B. oraz umowę z S. S.A. Załączając stosowne i podpisane umowy, potwierdził tym samym fakt ich zawarcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do tego, aby uznać za brak formalny wniosku niespełnienie przez te umowy wymagań co do jej treści. Ta kwestia podlega ocenie merytorycznej, nie zaś wyłącznie formalnej. Nie sposób się zgodzić również z zarzutem naruszenia art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Podkreślić należy, że w art. 8 k.p.a. wprowadzona została zasada zaufania do władzy publicznej. Zgodnie z § 1 tego przepisu, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W myśl art. 8 § 2 tego kodeksu organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Odmienna ocena takiego samego stanu faktycznego i prawnego przez te same organy w odrębnych postępowaniach bez wątpienia nie jest pożądana z punktu widzenia zasady zaufania. Pamiętać jednak należy, że oprócz tej zasady, należy również wziąć pod uwagę inne, w tym zasadę praworządności. Nie podlega ochronie prawnej domaganie się wydania decyzji błędnej w ramach zachowania zasady zaufania. Nie można powołać się na naruszenie zasady z art. 8 § 2 k.p.a. w sytuacji kiedy wydana w sprawie decyzja, choćby była odmienna od innej decyzji, wydanej w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, jest jednak prawidłowa i zgodna z prawem. Wzgląd na zachowanie zasady praworządności ma w tej sytuacji priorytet nad oczekiwaniem strony do otrzymania decyzji takiej samej jak decyzje uprzednio wydawane w analogicznych stanach faktycznych i prawnych, bowiem oczekiwanie takie nie jest "słuszne" i "uzasadnione" jako naruszające zasadę praworządności (por. wyrok NSA z 8 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1688/14, w ślad za B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 87 – 88). W rozpoznawanej sprawie decyzja o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 r. słusznie została uznana przez sąd I instancji za zgodną z prawem. Co za tym idzie, nie mogły odnieść zamierzonego skutku argumenty podważające to rozstrzygnięcie jedynie ze względu na odmienną ocenę stanu faktycznego i prawnego od oceny dokonanej w innym postępowaniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.