II GSK 1252/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 3 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 473/21 w sprawie ze skargi P. N. na uchwałę Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 27 kwietnia 2021 r. nr 3636/VI/21 w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora podmiotu leczniczego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Województwa Dolnośląskiego na rzecz P. N. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wyrokiem z 10 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 473/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) stwierdził nieważność uchwały Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 27 kwietnia 2021 r. w przedmiocie odwołania dyrektora Dolnośląskiego Centrum Transplantacji Komórkowych z Krajowym Bankiem Dawców Szpiku we Wrocławiu (dalej: DCTK) w sprawie ze skargi P.N. (dalej: skarżący), zasądzając przy tym kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy: Uchwałą z 27 kwietnia 2021 r. wydaną na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1668, dalej: u.s.w.) oraz art. 70 § 1 i 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1320, dalej: k.p.) Zarząd Województwa Dolnośląskiego odwołał skarżącego ze stanowiska Dyrektora Dolnośląskiego Centrum Transplantacji Komórkowych z Krajowym Bankiem Dawców Szpiku we Wrocławiu. W uzasadnieniu, jako powód odwołania, organ podał niewywiązywanie się przez skarżącego z obowiązków pracowniczych, tj. braku działań koniecznych i niezbędnych do sprawnego oraz skutecznego przygotowania DCTK do procesu połączenia z Dolnośląskim Centrum Onkologii. Jako dyrektor jednostki skarżący nie podjął działań zarządczych, a tym samym nie zapobiegł pogorszeniu się sytuacji finansowej podmiotu i naraził budżet Województwa Dolnośląskiego na zobowiązanie do pokrycia straty, co przyczyni się do powstania znacznych trudności w uzyskaniu kredytów bankowych niezbędnych do zrealizowania działań operacyjnych i inwestycyjnych. Organ stwierdził też brak perspektyw do dalszej współpracy ze skarżącym i utratę zaufania, zarzucając kontestowanie działań organu w zakresie budowy Nowego Szpitala Onkologicznego we Wrocławiu, podważanie przyjętych harmonogramów i niedostarczenie wymaganych danych w terminie przez skarżącego. II Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego złożył skarżący. Sąd pierwszej instancji, opisanym na wstępie wyrokiem, skargę uwzględnił, pomimo że nie podzielił wszystkich podniesionych w niej zarzutów. W opinii Sądu możliwa była merytoryczna ocena zaskarżonego aktu, gdyż organ podjął uchwałę dotyczącą sfery administracji publicznej, a skarżący wykazał, że sporna uchwała naruszyła jego interes prawny i wpływ na jego indywidualną sytuację. Sąd za uzasadniony uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania wywodzony przez skarżącego z przepisów Konstytucji RP, a dokładniej z zasady demokratycznego państwa prawnego. Stwierdził, że mimo niestosowania wprost do uchwał przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), podstawową gwarancją procesową jest zapewnienie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a niezależnie od formy aktu i jego nazwy, koniecznie jest zawsze zapewnienie możliwości wypowiedzenia się przez zainteresowanego, którego dotyczy postępowanie. Ponadto zaznaczył, że prawo do obrony stanowi podstawową zasadę prawa unijnego, której integralną częścią jest prawo do bycia wysłuchanym w każdym postępowaniu. Sąd stwierdził, że z akt sprawy mu nadesłanych nie wynika, że skarżący był zaznajamiany z jakimikolwiek dokumentami, ani że posiadał wiedzę co do stawianych mu zarzutów. Skarżącemu doręczono jedynie treść samego aktu, niezawierającą uzasadnienia, co nie pozwoliło mu na zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ. Według Sądu pierwszej instancji procedowanie w sprawie nastąpiło z całkowitym pominięciem skarżącego, co stanowiło naruszenie standardów działania administracji wyznaczanych zasadami demokratycznego państwa prawa. Sąd zaznaczył też, że mimo specyfiki stosunku prawnego powołania, podmiot będący organem administracji powinien stosować wyższe standardy niż te obowiązujące w stosunkach prywatnoprawnych. Ważną częścią uzasadnienia uchwały jest jej uzasadnienie faktyczne, które powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za decydujące dla jej podjęcia. Według Sądu brak czynnego udziału strony w postępowaniu, ogólnikowa treść argumentacji zawartej w uzasadnieniu oraz brak dokumentów, na których oparto zaskarżony akt, pozwala na postawienie zarzutu dowolności w zakresie podjętych przez organ działań, gdyż w aktach nie została przesłana żadna analiza stanowiska organu ani dokumentacja. Za bezzasadny Sąd uznał natomiast zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2011 r., poz. 71 ze zm., dalej: u.d.l.) polegający na zaniechaniu wystąpienia do Rady Społecznej zakładu opieki zdrowotnej o zaopiniowanie projektu uchwały, ponieważ przepis kierowany jest do wspomnianej rady i nie tworzy obowiązku po stronie organu. III Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył organ, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego i procesowego, tj.: 1. art. 70 § 1 i 2 k.p. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżącego ze stroną łączył stosunek pracy na podstawie powołania, gwarantujący skarżącemu swobodę decydowania o odwołaniu strony i możliwość rozwiązania stosunku pracy w każdym czasie; 2. art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w., poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że dla podjęcia czynności związanych z rozwiązaniem stosunku pracy, zawartego na podstawie powołania, koniecznym było uprzednie wysłuchanie strony, jak również zastosowanie ogólnych reguł postępowania administracyjnego; 3. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10, art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich zastosowanie w sytuacji, w której do podjętej uchwały nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem podjęta uchwała nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu ww. ustawy; 4. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy do materii objętej uchwałą nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a., lecz przepisy k.p. regulujące tryb rozwiązywania stosunku pracy na podstawie powołania oraz przepisy odrębnych ustaw, określające przypadki nawiązywania stosunku pracy na podstawie powołania; 5. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy do materii objętej uchwałą nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a., w szczególności w przypadku odwołania pracownika zatrudnionego na podstawie powołania brak jest po stronie pracodawcy obowiązku zapewnienia pracownikowi możliwości wypowiedzenia się przed jego odwołaniem, bowiem stoi to w sprzeczności z istotą tego stosunku pracy, który gwarantuje organom swobodę decydowania zarówno o powołaniu, jak i odwołaniu pracowników na stanowiskach szczególnie istotnych, z punktu widzenia działalności kierowanych przez nich jednostek organizacyjnych. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono również o rozpoznanie sprawy na rozprawie. IV Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył skarżący, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. V Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem uchwały Zarządu Województwa Dolnośląskiego w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora podmiotu leczniczego - Dolnośląskiego Centrum Transplantacji Komórkowych z Krajowym Bankiem Dawców Szpiku we Wrocławiu, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność tej uchwały w całości. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. oraz art. 70 § 1 i 2 k.p. Art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. ma charakter przepisu ustrojowego, określając wykonawczą funkcję zarządu województwa i przykładowo wskazując formy realizacji tej funkcji, m.in. poprzez zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Zaskarżona uchwała ma charakter aktu, w którym przeważają elementy publicznoprawne, choć wywołuje ona także skutki w sferze prawa pracy. Przedmiotem badania w niniejszej sprawie jest zachowanie przez organ przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania kierownika (dyrektora) jednostki samorządowej, a nie ewentualne kwestie związane ze stosowaniem norm prawa pracy, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy. Oznacza to, że w procesie badania legalności zaskarżonej uchwały sąd administracyjny bada, czy organ administracji publicznej nie przekroczył swoich kompetencji i czy zrealizowanie tej kompetencji nie nastąpiło w sposób dowolny. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że stwierdzony przez Sąd brak zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wynikał z tego, że została ona podjęta bez zapewnienia możliwości wypowiedzenia się przez jej adresata oraz że nie zawiera uzasadnienia, co w sytuacji, gdy organ samorządu miał możliwość wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy powodowało, że w uzasadnieniu podejmowanego aktu powinien był wyjaśnić motywy dokonywanego wyboru. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważają zgodności z prawem dokonanej przez WSA oceny prawnej kontrolowanej uchwały. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących braku zapewnienia adresatowi zaskarżonej uchwały możliwości wypowiedzenia się, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że uchwała podejmowana w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. nie jest decyzją administracyjną i w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a. Utrwalony jest jednak w orzecznictwie pogląd, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w każdym postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz że uwzględniając charakter prawny uchwały o odwołaniu kierownika jednostki organizacyjnej województwa, obowiązek taki należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień (por. m.in. wyroki NSA z: 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 494/20; 6 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 28/22; 11 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2166/24; 17 stycznia 2024 r., I OSK 349/22; 20 października 2022 r., II OSK3116/19). W orzecznictwie podkreśla się również, że procedury o charakterze władczym, a do takich należy uchwała podejmowana na podstawie 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w., nie mogą być oderwane od standardów konstytucyjnych. Prawo do sądu, ustanowione normą art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zabezpieczone normą art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, obejmuje prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności (por. m.in. wyrok TK z 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50; wyrok TK z 7 marca 2006 r., sygn. akt SK 11/05, OTK-A 2006/3/27; wyrok TK z 12 marca 2002 r., sygn. akt P 9/01. OTK-A 2002/2/14). Z tego powodu niezbędne jest uwzględnienie zasad wynikających z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP do procedur władczych nieuregulowanych bezpośrednio w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym także postępowań samorządowych, a więc także postępowania kończonego uchwałą opartą o art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. W postępowaniach tych, w zakresie w jakim określonych sytuacji procesowych w przepisach szczególnych nie unormowano, nie ma podstaw do stosowania wprost przepisów ogólnej procedury administracyjnej. Nie powinno to jednak oznaczać pozbawienia stron tych postępowań podstawowych gwarancji procesowych. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący nie był zaznajamiany z jakimikolwiek dokumentami, nie posiadał wiedzy o stawianych zarzutach dotyczących niewywiązywania się z obowiązków właściwego zarządzania jednostką, podważania harmonogramów, opóźnień czy braku działań w zakresie poprawy kondycji finansowej zarządzanej jednostki. Powyższe oznacza zatem, że nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące znaczenie faktu braku zapewnienia przez organ czynnego udziału w postępowaniu adresatowi uchwały. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie podważyła skutecznie prawidłowości przytoczonych powyżej poglądów przyjmowanych w dotychczasowych orzecznictwie i doktrynie, które stanowiły podstawę dla WSA do wydania kontrolowanego wyroku. Prawidłowe jest także stanowisko Sądu pierwszej instancji kwestionujące prawidłowość uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Ponownie podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było wykonywanie funkcji publicznoprawnej przez Zarząd Województwa, a nie kwestie związane ze stosowaniem prawa pracy. W tym kontekście przypomnieć należy, że jednym z podstawowych celów kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny jest wyeliminowanie z obrotu prawnego aktów i czynności niezgodnych z prawem. Niewątpliwie za niezgodny z prawem uznać należy akt pochodzący od organów administracji publicznej, który nie jest wynikiem szerokiej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, lecz został wydany w sposób dowolny, bez odniesienia się do istniejących w sprawie dowodów. Eliminowanie aktów wydanych bez uprzedniej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego jest więc obowiązkiem sądu administracyjnego. W innym przypadku w obrocie prawnym pozostawałyby akty wydane w sposób dowolny, niepoddający się kontroli, co w pozostawałoby w jawnej sprzeczności z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą praworządności. Dlatego tak ważnym elementem aktów podlegających kontroli sądu administracyjnego, w tym również uchwał jednostki samorządu terytorialnego, jest ich uzasadnienie. Sporządzenia uzasadnienia umożliwia kontrolę działania administracji, przez co wymusza na organie administracji publicznej również swego rodzaju dyscyplinę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia – poprzez wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się przy jego podejmowaniu. Poprawnie sporządzone uzasadnienie uchwały pozwala zatem na przekonanie o zasadności stanowiska zajętego przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Przekonanie to dotyczy zarówno podmiotów dokonujących kontroli, jak i adresatów. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę WSA, że treść zaskarżonej w niniejszym postępowaniu uchwały, ze względu na jej lakoniczność, nie pozwala na skuteczną kontrolę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Wskazać należy, iż w analizowanej sprawie sporządzono wprawdzie uzasadnienie, ale jest to "uzasadnienie do projektu uchwały Zarządu Województwa Dolnośląskiego w sprawie odwołania dyrektor Dolnośląskiego Centrum Transplantacji Komórkowych z Krajowym Bankiem Dawców Szpiku", przy czym stronie skarżącej kasacyjnie nie doręczono uchwały wraz z uzasadnieniem. Pełnomocnik skarżącego wystąpił o uzasadnienie ww. aktu, uzyskując informację, że nie jest to jej obligatoryjny element oraz że odwołanie w tym trybie z pełnionej funkcji może nastąpić w każdym czasie bez konieczności podania przyczyn. Po żądaniu od pełnomocnika wskazania podstawy prawnej żądania uzasadnienia uchwały organ 26 maja 2021 r., organ przesłał skan uzasadnienia aktu. Skarżący wyjaśnił także, że nie miał dostępu do wszystkich dokumentów, których treść potwierdziłaby jego racje. Dodać trzeba, że skarżący bezskutecznie wniósł o zobowiązanie organu do ich przedstawienia i zwolnienie skarżącego z tajemnicy kontraktu. Wobec obowiązku uzasadniania uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, wynikającego z ogólnej zasady związania organów administracji prawem oraz zasad zaufania i jawności ich działania w sposób zgodny z wymogami demokratycznego państwa prawnego, uchwała powinna być przedstawiona stronie wraz z jej uzasadnieniem. Zaniechanie tego obowiązku przez organ narusza wymogi demokratycznego państwa prawnego, podważając zasadę zaufania do władzy publicznej i zasadę wyjaśniania przez władze publiczne zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Mając powyższe na uwadze, za niezasadne uznać zatem należy zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące zgodność z prawem poglądu WSA, że naruszeniem prawa był brak właściwego uzasadnienia podjętego przez organ w uchwale stanowiska. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. (punkt 1 sentencji). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika skarżącego, który nie występował przed sądem pierwszej instancji, z tytułu udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (punkt 2 sentencji).