III OSK 1402/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3206/21 w sprawie ze skargi K. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 2 lipca 2021 r. nr 2464 w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia od K. S. na rzecz Komendanta Głównego Policji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3206/21 wydanym w sprawie ze skargi K. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 2 lipca 2021 r. nr 2464 w przedmiocie zwolnienia ze służby, na podstawie art. 145 § 1 "pkt 1b" oraz art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z 29 kwietnia 2021 r. (pkt 1) oraz zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rozkazem personalnym nr 1625 z 29 kwietnia 2021 r. Komendant Stołeczny Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.) zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem 20 maja 2021 r., nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Jako powód zwolnienia ze służby organ wskazał, iż w związku z postępowaniem karnym prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w O. skarżącemu przedstawiono zarzut o to, że: - w dniu [...] stycznia 2021 r. w O. na ul. [...], działając wspólnie i w porozumieniu z Panem D. M. oraz Panem K.B. uderzając Pana R. K. pięściami po głowie, a następnie kopiąc leżącego po całym ciele spowodował u niego obrażania ciała w postaci złamania nasady dalszej kości promieniowej prawej, które to obrażenia spowodowały u pokrzywdzonego naruszenie prawidłowych czynności ciała na okres powyżej dni 7, tj. o przestępstwo z art. 158 § 1 k.k. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od ww. rozkazu, wskazanym na wstępie rozkazem personalnym Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu rozkazu Komendant wskazał, że już samo podejrzenie funkcjonariusza Policji o zachowanie karalne, zaprzeczające podjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby" w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższy rozkaz personalny, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć wydanych w obu instancjach oraz o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącego złożył pismo procesowe, z załączonym odpisem prawomocnego postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej w O. z 30 września 2021 r. o umorzeniu ww. postępowania karnego. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że co do zasady sąd administracyjny bada poprawność decyzji z uwzględnieniem stanu faktycznego z daty orzekania przez organ. Jednak zdaniem Sądu nie może on pomijać faktu zmiany stanu faktycznego, następującego już po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Całkowite odcięcie się przez Sąd od aktualnego na dzień orzekania stanu faktycznego mogłoby prowadzić do pozostawienia w obrocie prawnym aktu przeczącego w sposób jawny faktom. Sąd zwrócił uwagę, iż skutki takiego stanu rzeczy byłyby nie do pogodzenia z ogólnymi zasadami zarówno postępowania, jak i zasadami leżącymi u podstaw demokratycznego państwa prawa. Skoro jedyną okolicznością uzasadniającą zwolnienie skarżącego ze służby z Policji była okoliczność postawienia skarżącemu zarzutu popełnienia przestępstwa, zaś śledztwo w tej sprawie zostało prawomocnie umorzone, to odpadła jedyna okoliczność, którą organ traktował jako rzutującą na dobro służby i uzasadniającą zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu pierwszej instancji mimo że na dzień orzekania przez organ skarżone rozstrzygnięcie odpowiadało prawu, to wobec zaistnienia nowej okoliczności faktycznej Sąd zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 "pkt 1b" p.p.s.a. Skargę kasacyjną złożył Komendant Główny Policji, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 "pkt 1b" w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) polegające na: a) nieprawidłowej kontroli legalności aktu władzy publicznej i bezzasadnym uchyleniu rozkazu personalnego nr 2464 z 2 lipca 2021 r. w oparciu o błędną koncepcję, iż w sprawie pojawiły się okoliczności faktyczne wykazane nowym dowodem (postanowienie z 30 września 2021 r. o umorzeniu postępowania karnego 4024-0.Ds.573.2021) wskazujące na naruszenie prawa uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego, mimo, że po stronie organu w toku postępowania nie doszło do naruszenia prawa uzasadniającego wznowienie postępowania, a sąd był li tylko zobligowany ograniczyć się do oceny stanu prawnego i faktycznego z dnia wydania zaskarżonego rozkazu personalnego, a organ nie był zobowiązany uwzględnić okoliczności (umorzenia postępowania karnego), która jeszcze nie wystąpiła, a nowy dowód w postaci postanowienia o umorzeniu postępowania karnego powstał po dacie ostatecznego załatwienia sprawy, b) wadliwym umotywowaniu rozstrzygnięcia polegającym na postawieniu tezy o wystąpieniu przesłanki wskazującej na naruszenie prawa uzasadniające wznowienie postępowania bez powiązania jej z którąkolwiek podstawą wznowieniową określoną w art. 145 § 1 k.p.a., a także przez niewskazanie, które przepisy prawa organ naruszył, co miało czynić decyzję wadliwą, a co prowadzi do wniosku, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku należy uznać za ułomne i utrudniające ocenę instancyjną in meriti. W oparciu o tak sformułowane zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Wniósł także o zasądzenie od strony kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia organ dysponował wiedzą, która pozwoliła mu uznać, że postawienie policjantowi zarzutów w sprawie karnej nie licuje z dobrym imieniem służby, tj. jej ważnym interesem. Organ nie miał obowiązku przewidywać możliwości umorzenia postępowania karnego względem skarżącego. Wskazał, że na grunt postępowań prowadzonych w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie może być przeniesiona zasada domniemania niewinności, co więcej w świetle art. 42 ust. 7 powołanej ustawy uniewinnienie policjanta lub umorzenie postępowania karnego nie stanowi odstawy do przywrócenia do służby w Policji, jeśli policjanta zwolniono ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W konsekwencji, zdaniem organu Sąd pierwszej instancji stworzył nieznaną ustawie przesłankę wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji ma charakter uznaniowy, ale nie może być dowolna. Nie sposób zaakceptować automatyzmu organów Policji, przejawiającego się w zwolnieniu skarżącego ze służby na skutek zainicjowania wobec niego postępowania karnego. Zdaniem skarżącego sądy administracyjne nie powinny pomijać pojawiających się nowych okoliczności faktycznych, następujących już po wydaniu skarżonego rozstrzygnięcia. Wskazał na konieczność zmiany dotychczasowego orzecznictwa, w myśl którego wynik sprawy karnej pozostaje bez związku z oceną legalności rozkazu o zwolnieniu ze służby w Policji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Zasadne są zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. Jak trafnie podnosi skarżący kasacyjnie organ Sąd dokonał nieprawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozkazu personalnego w oparciu o inne kryterium niż zgodność z prawem (m.in. sprawiedliwości) i niezasadnie uchylił ten rozkaz personalny, przyjmując, że w sprawie pojawiły się okoliczności faktyczne wykazane nowym dowodem (postanowienie Prokuratora Rejonowego w O. z 30 września 2021 r. o umorzeniu śledztwa sygn. 4024-0.Ds.573.2021), wskazujące na naruszenie prawa uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego, mimo że po stronie organu w toku postępowania nie doszło do naruszenia prawa uzasadniającego wznowienie postępowania, a Sąd był li tylko zobligowany ograniczyć się do oceny stanu prawnego i faktycznego z dnia wydania zaskarżonego rozkazu personalnego, a organ nie był zobowiązany uwzględnić okoliczności (umorzenia postępowania karnego), która jeszcze nie wystąpiła, a nowy dowód w postaci postanowienia o umorzeniu postępowania karnego powstał po dacie ostatecznego załatwienia sprawy. Ponadto trafnie zarzucono, że Sąd I instancji wadliwie uzasadnił zaskarżony wyrok, ponieważ przyjmując wystąpienie przesłanki wskazującej na naruszenie prawa uzasadniające wznowienie postępowania nie powiązał jej z którąkolwiek podstawą wznowieniową określoną w art. 145 § 1 k.p.a. a także nie wskazał, które przepisy organ naruszył, co miało czynić rozkaz personalny wadliwym. Podkreślić należy, że podstawą materialnoprawną zwolnienia skarżącego ze służby w Policji był art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Sąd I instancji uwzględniając skargę przyjął, że zaszły przesłanki do uchylenia zaskarżonego rozkazu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., gdyż w sprawie wystąpiła zmiana stanu faktycznego wykazana nowym dowodem, którą należało potraktować jako podstawę do wznowienia postępowania. Ponadto Sąd uznał, że zaszły podstawy do odejścia od generalnej zasady kontroli legalności aktów władzy publicznej, tj. polegającej na badaniu prawidłowości procedowania oraz stosowania prawa materialnego na dzień wydania aktu władzy publicznej poddanego kontroli sądowej, na rzecz aktualnego stanu faktycznego, tj. po wydaniu decyzji, a przed dniem wyrokowania w sprawie. W oparciu o powyższe Sąd przyjął, że umorzenie postępowania karnego spowodowało, że zaskarżony rozkaz personalny powinien zostać wyeliminowany z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w dacie orzekania przez organ wada ta powinna istnieć i wynikać z działań lub zaniechań organu, które można zbiorczo ująć jako uchybienie określonym regułom postępowania. Tymczasem w niniejszej sprawie w dacie 2 lipca 2021 r. organ dysponował wiedzą, która według niego pozwoliła mu uznać, że postawienie policjantowi zarzutów w sprawie karnej nie licuje z dobrym imieniem służby, tj. jej ważnym interesem. Organ nie miał obowiązku z urzędu uwzględniać okoliczności, że może postępowanie karne przeciwko skarżącemu zostanie w przyszłości umorzone, albo zostanie wydany wyrok uniewinniający. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, że zasada domniemania niewinności nie może być przeniesiona na grunt postępowań opartych na treści art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zwolnienie policjanta ze służby na powyższej podstawie pozostaje bez związku z prowadzonym przeciwko funkcjonariuszowi postępowaniem karnym, co oznacza, że zwolnienie może nastąpić także przed zakończeniem postępowania karnego, a rozstrzygnięcie sprawy karnej pozostaje bez wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby. Tym samym nie jest rolą organu Policji w takiej sprawie oczekiwanie na zakończenie postępowania karnego lub też prowadzenie postępowania mającego podważyć zasadność przedstawionych policjantowi zarzutów karnych, czy też zastosowanych środków zapobiegawczych (vide: wyroki NSA z 31 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1738/07 i z 16 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2949/18, pub. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka interpretacja tego przepisu wynika z jego celu. Co więcej, uniewinnienie policjanta lub umorzenie postępowania karnego nie stanowi podstawy do przywrócenia do służby w Policji, jeśli policjanta zwolniono ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Świadczy o tym odpowiednio odkodowany art. 41 ust. 7 ustawy o Policji. W świetle powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji przyjął, że zachodzi przesłanka wznowienia postępowania, która nie jest znana ustawie i która zarazem pozwalałaby omijać skutki zwolnienia ze służby z uwagi na jej ważny interes tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Dla uchylenia decyzji w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. niezbędne jest wykazanie w uzasadnieniu wyroku uchybienia, którego dopuścił się organ. Jak to trafnie zauważa autor skargi kasacyjnej, analizując okoliczności towarzyszące sprawie uznać należy, że Sąd I instancji nie mógł stwierdzić że zachodzą takie uchybienia. Powołanie się przez Sąd na treść postanowienia Prokuratora Rejonowego w O. z 30 września 2021 r. i wyciągnięcie z tego faktu skutków prawnych obligujących Sąd do uchylenia zaskarżonego rozkazu personalnego, nie mogło czynić zadość powyższemu obowiązkowi. Umorzenie postępowania karnego nastąpiło po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zatem Organ mając na uwadze treść art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. na dzień 2 lipca 2021 r. mógł wydać rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy rozkazu personalnego organu I instancji w przedmiocie zwolnienia ze służby. Innymi słowy, umorzenie postępowania karnego nie mogło stanowić na datę orzekania, tj. 2 lipca 2021 r. okoliczności istniejącej, o której organ nie miał wiedzy. Ponadto Sąd I instancji oparł własną wiedzę na nowej okoliczności istotnej z punktu widzenia interesu strony dopiero wówczas, gdy pełnomocnik skarżącego złożył wniosek dowodowy wraz z odpisem postanowienia z 30 września 2021r., zatem na podstawie dokumentu, który nie istniał 21 lipca 2021 r. Słusznie zatem zarzuca skarżący kasacyjnie organ, że tok rozumowania Sądu I instancji oparty na okolicznościach faktycznych, które wyszły na jaw na etapie postępowania sądowego, na podstawie dokumentów, które nie istniały w dacie orzekania przez organ, nie znajduje oparcia w przepisach prawa jak i w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt I GSK 1880/18, pub. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanym wyroku NSA uznał, że ocena przesłanek wznowienia postępowania (okoliczności faktycznych nieznanych organowi) powinna uwzględniać to kiedy zostały wytworzone dowody potwierdzające wystąpienie tych okoliczności faktycznych. Przepisy art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. zawierają zamknięty katalog przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego. Sąd I instancji uznał, że okoliczność faktyczna nieznana organowi i nieistniejąca w dacie orzekania, ustalona na podstawie dowodu wytworzonego po wydaniu zaskarżonego (ostatecznego) rozkazu, uzasadnia wznowienie postępowania administracyjnego. Tak ujęta przesłanka wznowieniowa nie mieści się w katalogu wskazanym w art. 145 § 1 k.p.a. Kodeks Postępowania Administracyjnego przewiduje trzy przypadki, kiedy zdarzenia następcze po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy uprawniają do wznowienia postępowania w art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Powyższe należy traktować jako wyjątki od sztywnego katalogu przesłanek wznowieniowych z art. 145 § 1 k.p.a. Dodać tu należy, że w przypadku zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w sprawie, w której tle pojawiły się zarzuty w postępowaniu karnym, ostateczny wynik postępowania karnego nie jest istotny (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2020 r. sygn. akt. I OSK 4043/18, pub. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), bowiem policjant już bezpowrotnie utracił nieposzlakowaną opinię, tj. wymóg konieczny z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Jak to trafnie stwierdza autor skargi kasacyjnej, powyższe dowodzi, że błąd Sądu I instancji polegający na przyjęciu wystąpienia w sprawie nieznanej ustawie okoliczności uzasadniającej wznowienie postępowania przez organ Policji, doprowadził do uchylenia zaskarżonego rozkazu personalnego, bez merytorycznego zbadania jego zgodności z prawem. Powyższe umacnia fakt, że dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, że wynik sprawy karnej pozostaje bez związku z oceną legalności rozkazu personalnego o zwolnieniu policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że Sąd I instancji prawidłowo uwzględnił nowy dowód w postaci postanowienia o umorzeniu postępowania karnego jako dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Słusznie zarzucono również, że Sąd I instancji nie wskazał wbrew obowiązkowi określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., które przepisy prawa naruszył organ. Można domyślać się, że Sądowi I instancji chodzi o przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jednak nawet to, nie zwalniało tego Sądu od obowiązku rzetelnego umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie. Sąd nie tylko nie wskazał konkretnego przepisu prawa na którym oparł swoje stanowisko, ale w ogóle pominął treść art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bez podjęcia próby wskazania w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego przyjął, że w niniejszej sprawie występuje przesłanka wyszczególniona w tym przepisie. Treść art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a. wymaga od Sądu, określenia naruszenia prawa przez wytknięcie organowi konkretnego naruszenia prawa. Konkretyzacja naruszenia prawa powinna polegać na powiązaniu uchybienia z odpowiednim przepisem postępowania. W skardze kasacyjnej słusznie zarzucono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wyżej wymienionych wymogów. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając że okoliczności związane uwzględnieniem skargi przez Sąd I instancji są przypadkiem szczególnie uzasadnionym w rozumieniu tego przepisu.