III SA/Kr 1160/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia skargę oddala. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2021 r. nr [...], wydaną w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, po raz kolejny odmówił skarżącemu P. K. (dalej, jako skarżący) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką M. K., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że powodem odmowy przyznania świadczenia jest okoliczność, że wprawdzie matka skarżącego posiada znaczny stopień niepełnosprawności, jednak w jej przypadku ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od dnia 28 czerwca 2019 r., a daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, a zatem nie została spełniona przesłanka wieku do uzyskania świadczenia, wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dodatkowo organ podkreślił, że w niniejszej sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego, który pracę zakończył w 1992 r., a sprawowaniem opieki nad matką, która orzeczenie o niepełnosprawności uzyskała w 2019 r. Dodatkowo organ podniósł, że do alimentacji zobowiązani są również dwaj synowie M. K. W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego niewłaściwą wykładnię. Skarżący powołał się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym TK uznał, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na wiek, w którym powstała niepełnosprawność jest sprzeczny z Konstytucją RP. Skarżący także obszernie odniósł się do uzasadnienia decyzji kwestionując wszystkie argumenty organu podane w uzasadnieniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 maja 2021 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odnosząc się do decyzji organu I instancji wskazało, że decyzja ta pomimo częściowo błędnego uzasadnienia prawnego ostatecznie jest prawidłowa. Organ I instancji dokonał bowiem ponownie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego - art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale tym razem w prowadzonym postępowaniu wyjaśnił okoliczności faktyczne sprawy w sposób umożliwiający jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Przechodząc następnie do kwestii wyjaśnienia, czy w sprawie spełnione zostały pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, Kolegium podkreśliło, że skarżący w momencie składania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie posiadał ubezpieczenia zdrowotnego, ani emerytalno-rentowego, nie pracował w 2019 r., kiedy jego matka została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, a z dołączonego do akt świadectwa pracy wynika, że skarżący zakończył pracę w 1992 r. Zatem organ podkreślił, że skoro skarżący nie pracował w chwili ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności u swojej matki, ani też przez 27 lat przed tą datą, to oznacza, że nie zrezygnował bezpośrednio z zatrudnienia celem opieki nad matką, a niepodejmowanie zatrudnienia nie było spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad matką. Nie sposób zatem uznać, że istnieje związek przyczynowo skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem pracy przez skarżącego, a koniecznością opieki nad matką. Zdaniem Kolegium, ze zgromadzonego w sprawie materiału nie wynika, aby faktycznie czynności wykonywane przez skarżącego w ramach sprawowanej opieki były tego rodzaju, aby uniemożliwiałyby podjęcie skarżącemu jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie. Czynności te nie odbiegają od czynności, które wykonują ludzie zajmujący się opieką nad starszymi rodzicami i jednocześnie pracujący. Przede wszystkim czynności te nie mają charakteru tego rodzaju, że należy je wykonywać przez cały dzień. Wykonuje się je z reguły w ściśle określonych porach, rano i wieczorem – a zatem trudno uznać, że ich wykonywanie uniemożliwia podjęcie jakiejkolwiek pracy, chociażby w ograniczonym zakresie. Organ odwoławczy wskazał także, że skarżący ma rodzeństwo, które jest zobowiązane względem matki do alimentacji, a po ich stronie nie istnieją przeszkody o charakterze obiektywnym, uniemożliwiające wywiązywania się przez nich z tego obowiązku. Tym bardziej, że jeden z synów M. K., tj. W., nie musiałaby rezygnować z pracy, by się nią zająć, bądź pomóc skarżącemu przy pomocy nad niepełnosprawną matką, z uwagi na fakt, że zgodnie z oświadczeniem, nie pracuje zawodowo, a jedynie dorywczo. W konsekwencji kwestia opieki nad matką może zostać rozwiązana w gronie najbliższej rodziny, bez potrzeby obciążania budżetu państwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu z [...] 2021 r., w sytuacji, gdy wobec uchybień decyzji organu I instancji organ odwoławczy winien wydać decyzję kasatoryjną; - art. 80 k.p.a., poprzez niezgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego wnioskowanie organu, który ustalając, że jego matka cierpi na chorobę serca, miażdżycę, otępienie zaawansowane, problemy z utrzymaniem równowagi, stany lękowe i ataki paniki, zawroty głowy, zachwiania równowagi, silne bóle stawów utrudniające przemieszczanie się, jednocześnie przyjął, że w takim wypadku sprawowana opieka nad chorą nie uniemożliwia podjęcia jakiejkolwiek pracy, pomimo, że organ I instancji wskazał, iż matka skarżącego nie jest w stanie funkcjonować bez stałego, całodobowego dozoru i pomocy; - art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegające na niezasadnym przyjęciu, że nie jest on osobą, która nie podejmuje zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; - art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegające na niezasadnym przyjęciu, że brak podejmowania pracy przed wystąpieniem o przyznanie świadczenia powoduje brak związku pomiędzy niepodejmowaniem pracy a opieką nad niepełnosprawną osobą; - art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegające na niezasadnym przyjęciu, że istnienie innych osób zobowiązanych do alimentacji wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawcy, który sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organy nie naruszyły także przepisów prawa materialnego. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójt Gminy z dnia [...] 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na opiekę nad niepełnosprawną matką. Instytucję świadczenia pielęgnacyjnego reguluje, jak prawidłowo wskazało Kolegium, art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111,) – dalej ustawa, w którym szczegółowo określono przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego choć w niewielkim stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Wskazany przepis jednocześnie bezpośrednio wskazuje przesłanki negatywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie spełniła przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki, ponieważ z zebranego materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, aby opieka nad niepełnosprawną matką sprawowana przez skarżącą wykluczała podjęcie przez nią jakiegokolwiek zatrudnienia. Istota świadczenia pielęgnacyjnego polega na zapewnieniu dochodu i ubezpieczenia społecznego osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić, zaprzestając wykonywania pracy lub jej nie podejmując, gdyż musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim stopniu, który uniemożliwia jej zadbanie o własne potrzeby. Fakt, że ustawodawca w powołanym art. 17 ust. 1 ustawy nie poprzestał na uwarunkowaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie od tego, czy osoba wymagająca opieki legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, ale również od konieczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna w celu sprawowania opieki, jest zrozumiały z tego względu, że sytuacja zdrowotna osób legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności jest różna. Należy mieć na względzie, że w grupie tej są osoby, które z uwagi na stan zdrowia wymagają stałej, czy też natychmiastowej pomocy opiekuna, który musi wykonywać pilne, niecierpiące zwłoki czynności, ale są też inne osoby, które takiej opieki nie potrzebują, ale będąc niezdolne do samodzielnej egzystencji są w stanie samodzielnie funkcjonować kilka godzin dziennie umożliwiając opiekunom zarobkowanie. Z normy art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku osoby zobowiązanej do alimentacji, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. System świadczeń rodzinnych został bowiem tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Jednak wówczas wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo skutkowy. Zdaniem Sądu, zebrany materiał dowodowy był wystarczający dla stwierdzenia, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką nad matką, a niepodejmowaniem zatrudnienia nie istnieje taki związek. Jak słusznie podkreślił organ odwoławczy, skarżący w momencie składania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie posiadał ubezpieczenia zdrowotnego ani emerytalno-rentowego. Skarżący nie pracuje obecnie ani też nie pracował w 2019 r., kiedy to jego matka została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. Z dołączonego do akt świadectwa pracy jednoznacznie wynika, że skarżący zakończył pracę w 1992 r. Zatem od momentu zakończenia pracy przez skarżącego do momentu ustalenia stopnia niepełnosprawności jego matki upłynęło zatem 27 lat. Słusznie więc organ odwoławczy wskazał, że skoro skarżący nie pracował w chwili ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności u matki, ani też przez 27 lat przed tą datą, to nie sposób przyjąć, że zrezygnował z zatrudnienia celem opieki nad matką. Również niepodejmowanie zatrudnienia nie było, w ocenie Sądu, spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W konsekwencji nie można uznać, że istnieje związek przyczynowo skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem pracy przez skarżącego, a koniecznością opieki przez skarżącego nad matką. Nadto, Kolegium prawidłowo wywiodło, że krąg osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wskazanych w art. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustala się zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, zwanej dalej k.r.o. Zgodnie z art. 128 k.r.o., obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. W niniejszym stanie faktycznym sprawy, obowiązek alimentacyjny względem matki obciąża jej synów, tj. skarżącego oraz synów: W. i M. Obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na osobistym staraniu o osobę najbliższą. Może ograniczać się do łożenia środków finansowych na tę osobę. Dlatego też jeżeli dzieci z subiektywnych względów nie mogą partycypować w osobistej opiece nad matką, a więc realizować tego obowiązku alimentacyjnego w wyżej wskazany sposób, to nie ma przeszkód, aby opiekę taką sprawował skarżący, a część kosztów związanych z opieką pokrywane byłyby w częściach adekwatnych do ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego względem matki. W ocenie Sądu, organy słusznie przyjęły, że kwestia opieki nad matką powinna zostać rozwiązana w gronie najbliższej rodziny, bez potrzeby obciążania budżetu państwa. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., uznać należy, że również nie zasługują one na uwzględnienie. Pomimo, że organ I instancji w trakcie ponownego rozpoznania sprawy dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 b ustawy, to nie było to jednak naruszenie na tyle istotne, by miało wpływ na wynik sprawy. Zostało ono bowiem wyeliminowane przez organ odwoławczy. Organ I instancji nie uwzględnił co prawda zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443). Błąd ten dostrzegł organ II instancji, który w ślad za cyt. orzeczeniem Trybunału wskazał, że art. 17 ust. 1 b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Na pełną aprobatę zasługuje pogląd organu odwoławczego, który – odmiennie niż organ I instancji – uznał, że moment powstania niepełnosprawności u matki skarżącego nie może stanowić przeszkody dla przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Niezależnie jednak od powyższego uchybienia organu I instancji w sprawie prawidłowo ustalono, że nie zostały spełnione inne, opisane powyżej, przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik spawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., nie jest zasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. art. 80 k.p.a., poprzez niezgodnie z zasadami logiki wnioskowanie organu w zakresie schorzeń matki skarżącego i niewłaściwym przyjęciu, że w takim wypadku sprawowana opieka nad matką skarżącego nie uniemożliwia podjęcia jakiejkolwiek pracy, należy stwierdzić, że zarzut ten również nie zasługuje, w ocenie Sądu, na uwzględnienie. Z materiału zgormadzonego w sprawie, w szczególności z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 9 lutego 2021 r., nie wynika bowiem, aby faktyczne czynności wykonywane przez skarżącego w ramach sprawowanej opieki były tego rodzaju, aby uniemożliwiałyby podjęcie przez niego jakiejkolwiek pracy zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie. Czynności takie jak: pranie, gotowanie posiłków, podawanie leków, umawianie wizyt lekarskich, pomoc w czynnościach higieny osobistej – nie odbiegają od czynności, które wykonują ludzie zajmujący się opieką nad starszymi rodzicami, z którymi wspólnie zamieszkują i jednocześnie pracują. Czynności te nie mają charakteru tego rodzaju, że należy je wykonywać przez cały dzień, a jedynie w ściśle określonych porach – z reguły rano i wieczorem. A zatem, jak słusznie zaznaczył organ odwoławczy, trudno uznać, że ich wykonywanie uniemożliwia skarżącemu podjęcie jakiejkolwiek pracy, chociażby w ograniczonym zakresie. Na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, ustalono, że matka skarżącego przewlekle choruje na chorobę serca (blokada drugiego stopnia), ma miażdżycę, otępienie zaawansowane, problemy z utrzymaniem równowagi, stany lękowe i ataki paniki, wymaga pomocy w codziennych czynnościach życiowych takich jak ubieranie, podawanie leków, przygotowanie posiłków, pomoc w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Główną barierą ograniczającą matkę skarżącego są zawroty głowy, zachwiania równowagi, które mogą skutkować upadkiem. Cierpi ona również na silne bóle stawów co utrudnia przemieszczanie się. W ocenie Sądu, zakres sprawowanej przez skarżącego opieki, jak również rodzaj schorzeń matki, nie uniemożliwia skarżącemu podjęcia jakiejkolwiek pracy, choćby w niepełnym wymiarze. Słusznie organ odwoławczy wskazał, że skarżący powinien rozważyć możliwość zwrócenia się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie pomocy w postaci usług opiekuńczych. Taka pomoc mogłaby stanowić uzupełnienie opieki sprawowanej przez skarżącego, umożliwiając mu podjęcie zatrudnienia. Sąd nie kwestionuje złego stanu zdrowia matki skarżącego oraz konieczności pomocy przez skarżącego (do czego zresztą jest zobowiązany zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym), należy jednak podkreślić, że sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie że nie została spełniona przesłanka istnienia bezpośredniego związku przyczynowo skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia, a opieką nad niepełnosprawną matką. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., skargę oddalił jako bezzasadną.