III SA/Gl 1321/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "organ") umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem A. B. o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za maj 2020 r. Jako postawę prawną swej decyzji wskazał przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ( w skrócie jako k.p.a.) oraz przepis art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 z późn. zm., w skrócie jako "ustawa o COVID - 19"). W jej uzasadnieniu stwierdził z kolei, że warunkiem udzielenia zwolnienia z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., było złożenie w terminie do 30 czerwca deklaracji rozliczeniowych lub raportów miesięcznych. Warunku tego wnioskodawca nie spełnił, a zatem postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. W wyniku wniosku płatnika o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] r., nr [...], organ utrzymał w mocy decyzję z [...] r. Tym razem jako podstawę prawną swej decyzji wskazał przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przepis art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID - 19, a w jej uzasadnieniu powołał się na fakt niezłożenia przez płatnika w terminie do 30 czerwca deklaracji rozliczeniowych. Decyzję tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. B. Zarzucił organowi naruszenie następujących przepisów prawa: 1) art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID - 19 przez błędne zastosowanie jako podstawy merytorycznej rozstrzygnięcia, 2) art. 7 k.p.a. przez błędne zastosowanie, 3) art. 7a § 1 k.p.a. przez odebranie stronie uprawnienia w sytuacji, gdy istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej, 4) art. 11 k.p.a. przez niewyjaśnienie przesłanek, którymi organ kierował się rozstrzygając sprawę, 5) art. 81a § 1 k.p.a. przez błędne zastosowanie i niewłaściwą interpretację. Zdaniem skarżącego, organ nie uwzględnił celu wprowadzenia w życie ustawy o COVID – 19, a powołane przez niego przepisy nie przewidują sankcji w postaci utraty prawa do zwolnienie w sytuacji, gdy płatnik nie złożył deklaracji rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca. Sankcja ta byłaby uzasadniona wtedy, gdyby skarżący w ogóle nie złożył deklaracji rozliczeniowej, a nie w sytuacji, kiedy deklarację złożył, choć z opóźnieniem. Organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż to wyraził w niej skarżący. Sąd nie jest jednak związany ani zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną i może ją uwzględnić również wtedy, gdy zachodzą ku temu przesłanki niepowołane w skardze. Tak stanowi przepis art. 134 § 1 ustawy, która reguluje tryb postępowania przed sądami administracyjnymi, czyli ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2022 r., poz. 329, w skrócie jako "p.p.s.a."). Najistotniejszy dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest fakt, że ma ona charakter proceduralny, ponieważ decyzją tą postępowanie w sprawie zostało umorzone na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania oznacza brak merytorycznego stanowiska organu, który nie rozstrzyga o tym, czy uprawnienie stronie przysługuje, czy nie, a jedynie kończy postępowanie w sposób formalny. Tymczasem bezprzedmiotowość postępowania, jako przesłanka do jego umorzenia, zachodzi wówczas, gdy przestaje istnieć kwestia wymagająca rozstrzygnięcia decyzją administracyjną; gdy brak jest przedmiotu sprawy, to znaczy gdy nie ma materialno-prawnych podstaw do wydania decyzji administracyjnej (porównaj wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 23 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Op 556/21, wyrok WSA w Łodzi z 21 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 780/21, czy wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 974/21, wszystkie powołane w tym uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Bazie Orzeczeń na www.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Merytorycznego rozstrzygnięcia wymaga kwestia prawa skarżącego do zwolnienia z obowiązku opłacenia składek za maj 2020 r., a podstawy prawnej do jej rozstrzygnięcia dostarczają przepisy ustawy o COVID - 19. Organ zajął stanowisko w tej kwestii pisząc w uzasadnieniu decyzji, że zwolnienie skarżącemu nie przysługuje, ale wadliwie skwitował je proceduralnie rozstrzygnięciem o umarzeniu postępowania. Ta sprzeczność między sentencją decyzji o umorzeniu postępowania, a jej uzasadnieniem, w którym organ zajmuje stanowisko merytoryczne wymaga naprawy. Dla przyjęcia, jakie stanowisko w sprawie zajął organ decydujące jest rozstrzygnięcie decyzji. Uzasadnienie służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia tak pod kątem faktycznym, jak i prawnym. Umorzenie postępowanie w niniejszej sprawie zostało podjęte z naruszeniem przepisu art. 105 § 1 k.p.a. i to jest przyczyna uchylenia decyzji, co Sąd orzekł z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie ma racji skarżący, gdy twierdzi, że przepisy ustawy o COVID – 19 nie przewidują sankcji w postaci utraty prawa do zwolnienia wówczas, gdy płatnik nie złoży deklaracji rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r. Obowiązujący w maju 2020 r. przepis art. 31zq ust. 3 stanowił, że Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Skoro przesłanie deklaracji w tym terminie zostało określone jako warunek zwolnienia z obowiązku opłacenia składek, to niedochowanie tego warunku oznacza, że zwolnienie nie mogło być udzielone. To nie wyczerpuje jednak tematu. Podjęcie decyzji musi być przeprowadzone postępowaniem przeprowadzonym z poszanowaniem zasad wynikających z k.p.a. Zgodnie z art. 31zt ustawy o COVID-19 obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek. Kwestie umorzenia składek uregulowane zostały w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. w Dz.U. z 2021 r., poz. 423). Art. 123 tej ustawy stanowi, że w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jakkolwiek art. 31 tej ustawy odsyła w pewnym zakresie do przepisów Ordynacji podatkowej, to jednak odesłanie to nie dotyczy kwestii procedowania w przedmiocie rozpoznania wniosku strony. Co więcej, ustawa o COVID-19 nie wyłącza zastosowania przepisów k.p.a., a wręcz przez odesłanie zawarte w powołanym art. 31zt do tych przepisów odsyła. Sąd stanął zatem na stanowisku, że postępowanie w przedmiocie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek toczy się według przepisów k.p.a. A skoro tak, to zastosowanie w sprawie winien znaleźć przepis art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto w myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponownie rozstrzygając sprawę organ, zachowując te zasady, weźmie pod uwagę nowelizację ustawy o COVID-19 dokonaną ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 2255). Na mocy ustawy nowelizującej do ustawy o COVID dodany został z dniem 31 marca 2020 r. przepis art. 15zzzzzn2, którego ust. 1 pkt 2 i ust. 2 stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Warunkiem uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu wynikającym z art. 58 § 1 k.p.a. jest uprawdopodobnienie, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy strony, a obowiązek wykazania takich okoliczności spoczywa na wnioskującym o przywrócenie terminu. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.