I SA/Op 556/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Łozowska (spr.) Asesor sądowy Anna Komorowska-Kaczkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2022 r. sprawy ze skargi P. H. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie z wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] nr [...]. Przedmiotem skargi wniesionej przez P. H. (dalej jako: skarżący, strona, wnioskodawca) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń społecznych z [...], którą organ działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.) (dalej k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.) (dalej: ustawa o COVID-19) – utrzymał w mocy decyzję z [...] umarzającą postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z 15 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. Zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Wnioskiem z 15 kwietnia 2020 r. skarżący złożył wniosek (RDZ) o zwolnienie z opłacania składek za maj 2020 r. Decyzją z [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 31zo ustawy o COVID-19, umorzono postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku za maj 2020 r. z powodu nie przesłania przez stronę do 30 czerwca 2020 r. dokumentów rozliczeniowych za ten okres rozliczeniowy. Organ podniósł, że zgodnie z art. 31zo ust. 1ustawy o COVlD-19, płatnikowi składek przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za maj 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony za ten okres jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. – zgłosił do ubezpieczenia mniej niż 10 ubezpieczonych. Z kolei zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Jak dalej wskazano, ponieważ z analizy konta płatnika składek w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS wynika, że strona nie przesłała do 30 czerwca 2020 r. dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r., nie przysługuje jej zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za maj 2020 r. Na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazaną na wstępie decyzją, utrzymano w mocy wcześniejsze rozstrzygniecie, z argumentacją tożsamą jak w jego uzasadnieniu. We wniesionej skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 7 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewywiązanie się organu z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niezbadania okoliczności zawieszenia biegu terminów administracyjnych (procesowych i materialnych) w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. i wpływu tego zawieszenia na możliwość realizacji uprawnień strony, co w konsekwencji doprowadziło do faktycznego skrócenia przysługującego stronie czasu na realizację obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowych, biorąc pod uwagę, że okres zawieszenia biegu terminów administracyjnych w potocznym rozumieniu uniemożliwiał złożenie deklaracji rozliczeniowych lub stwarzał oczywiste wątpliwości co do wywołania przez złożone deklaracje skutku prawnego, naruszając w ten sposób zasadę zaufania obywatela do organów państwa, określonego w art. 8 k.p.a. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Kryteria sądowej kontroli zaskarżonych aktów organów administracji publicznej zostały wyznaczone przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 t.j.) - dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Równocześnie w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem niemającym tu zastosowania). Z kolei w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie to, a także rozstrzygniecie je poprzedzające naruszają prawo. Przedmiotem skargi, a tym samym kontroli Sądu, jest decyzja ZUS, którą organ umorzył postępowanie w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odwołując się do brzmienia art. 31zq ustawy COVID-19, organ stwierdził, że skarżący w ustawowym terminie, tj. do dnia 30 czerwca 2020 r., nie dostarczył dokumentów rozliczeniowych dotyczących miesiąca maja 2020 r., a w związku z tym postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, gdyż w tej sytuacji stronie nie przysługuje jej zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek RDZ. Odnosząc się do treści obu wydanych w sprawie przez ZUS rozstrzygnięć, a także tożsamych argumentów przytoczonych na ich uzasadnienie stwierdzić należy, że nie znajdują one odzwierciedlenia w treści obowiązujących przepisów, tj. zarówno zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak również w samej regulacji ustawy o COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a. umorzenie postępowania administracyjnego, z powodu jego bezprzedmiotowości, jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym, które kończy postępowanie bez merytorycznego załatwienia sprawy, ze względu na nieistnienie sprawy administracyjnej, zarówno w ujęciu podmiotowym, jak i przedmiotowym, a w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z tego rodzaju sytuacją. Wniosek skarżącego, nie utracił bowiem swojej prawnej podmiotowości, o przyznanie mu zwolnienia z opłacania składek za maj 2020 r. i ciągle pozostaje aktualny, gdyż skarżący go nie wycofał. Sam też organ nie wydał w odniesieniu do tego wniosku merytorycznego rozstrzygnięcia, aczkolwiek zarówno w zaskarżanej decyzji podobnie jak w decyzji ją poprzedzającej wskazując na bezprzedmiotowość postępowania stwierdził, że bezprzedmiotowość ta wynika z faktu, iż stronie nie przysługuje zwolnienie. Procedując zatem w niniejszej sprawie ZUS de facto, odnosząc się do wniosku złożonego przez skarżącego uznał, że nie spełnił on jednej z przesłanek zwolnienia, o której mowa w art. 31zo ustawy o COVlD-19. Już z tego tylko powodu stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy, brak było jakichkolwiek podstaw do przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania, w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje przepis art. 105 § 1 k.p.a. Skoro bowiem organ uznał, że skarżący nie spełnił przesłanek zwolnienia go ze składek, oznacza to, iż odniósł się do jego wniosku merytorycznie, co wyklucza przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania. Brak jest bowiem podstaw do utożsamiania tejże bezprzedmiotowości z ewentualną bezzasadnością żądania strony, sformułowanego w jej wniosku, co zdaje się sugerować organ w uzasadnieniu obu swoich decyzji. Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony (por. wyrok NSA z 20.10.2010r., sygn. akt II OSK 79/10, publ. CBOSA, podobnie jak dalsze powołane orzeczenia). Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy przestaje istnieć kwestia wymagająca rozstrzygnięcia decyzją administracyjną; gdy brak jest przedmiotu sprawy, to znaczy gdy nie ma materialno-prawnych podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Postępowanie o zwolnienie skarżącego z obowiązku opłacenia składek za maj 2020 r. ma swój przedmiot, jest nim właśnie obowiązek opłacenia tych składek, wynikający z przepisów prawa materialnego, a rozstrzygnięcie w tym zakresie leży w kompetencjach ZUS. Umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość w sytuacji, gdy ona nie zachodzi oznacza uchylenie się od orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Jest rozstrzygnięciem procesowym bez merytorycznego załatwienia sprawy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 22.12.2021 r., sygn. akt III SA/Gl 848/21, wyrok WSA w Krakowie z 28.12.2021 r., I SA/Kr 1342/21). Dlatego też ZUS winien był wniosek skarżącego załatwić merytorycznie, a nie umarzać postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Wskazać też należy na przepisy dotyczące zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, aby doprowadzić o wykonania decyzji, a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kluczowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Organ administracyjny jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W niniejszej sprawie ZUS w ramach uzasadnienia prawnego obu swoich decyzji, opisując obowiązki skarżącego, ograniczył się jedynie do przytoczenia przepisów prawa dotyczących procedury składania wniosku, wadliwie przy tym uznając, iż z uwagi na mające mieć miejsce, według nich ich naruszenie przez skarżącego (nie spełnienie jednej z przesłanek zwolnienia, o której mowa w art. 31zo ustawy o COVlD-19) postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu ZUS będzie więc zobligowany do merytorycznego odniesienia się do wniosku skarżącego, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którym to organ poczyni także pełne i jednoznaczne ustalenia, co do dopełnienia przez skarżącego spoczywających na nim obowiązkom deklaracyjnym, mając w tym względzie pełną ocenę argumentacji skarżącego przywołanej w skardze, a którą to całkowicie pominięto w stanowisku zajętym w udzielonej na nią odpowiedzi. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą decyzję ją poprzedzającą, jako naruszające art. 105 § 1 k.p.a., a także art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie rozstrzygał o kosztach postępowania, ponieważ takich w sprawie skarżący nie poniósł.