II OSK 175/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1098/21 w sprawie ze sprzeciwu P. Sp. z o.o. w W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz P. Sp. z o.o. w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 października 2021 r. oddalił sprzeciw P. Sp. z o.o. w W. (dalej również jako "skarżąca") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej również jako "[...]WINB") z dnia [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta J. (dalej: PINB) decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. umorzył wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą WLZ znajdującej się na działce numer [...] położonej przy ul. W. w J. – z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W wyniku odwołania Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: [...]WINB) decyzją [...] września 2015 r., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę, PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., umorzył postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość, przy czym decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., [...]WINB utrzymał tę decyzję mocy. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 747/16 uchylił zarówno zaskarżoną decyzję [...]WINB, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1194/17 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania PINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą WLZ znajdującej się na działce nr [...] położonej przy ul. W. w J. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania od powyższej decyzji, [...]WINB decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 12 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1056/20 uchylił decyzję organu odwoławczego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81, art. 83 ust. 2, art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej "p.b") [...]WINB uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego decyzja PINB w dalszym ciągu jest przedwczesna, bowiem postępowanie w niniejszej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe. W toku postępowania ustalono, że w zakresie inwestycji objętej postępowaniem zostały wykonane roboty budowlane polegające na budowie antenowej konstrukcji wsporczej - stacji bazowej [...] oraz trzech anten sektorowych i jednej anteny radiolinii (wykonane w oparciu o pozwolenie na budowę), montażu dodatkowych sześciu anten sektorowych (wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę) oraz systematycznej modernizacji-wymianie przez inwestora kolejnych anten sektorowych (wykonywanej w oparciu o zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej). Jednocześnie z ustaleń PINB dokonanych [...] maja 2021 r. podczas oględzin obiektu budowlanego objętego postępowaniem wynika, że obecnie na obiekcie tym znajduje się 15 anten sektorowych, a więc o 6 więcej niż w kwietniu 2015 r. Zdaniem [...]WINB przedmiotowa inwestycja została wykonana legalnie tylko w zakresie budowy antenowej konstrukcji wsporczej - stacji bazowej [...], trzech anten sektorowych i jednej anteny radiolinii oraz późniejszej modernizacji poszczególnych anten sektorowych. W ocenie organu odwoławczego PINB przedwcześnie umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, nie realizując w pełni zaleceń ww. wyroku WSA w Gliwicach. PINB powinien był bowiem dokonując ww. kwalifikacji robót budowlanych wszcząć postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 p.b. [...]WINB nie może przy tym wydać na obecnym etapie postępowania rozstrzygnięcia reformatoryjnego, bowiem pozbawiłby strony postępowania co najmniej jednej z przysługujących im instancji, czym naruszyłby art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. zwanej dalej "k.p.a.") Sprzeciw od tej decyzji wniosła spółka P. sp. z o.o. w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniesiony sprzeciw. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji obszernie wskazał na niedostatki postępowania przeprowadzonego przez ten organ. Organ I instancji w toku postępowania winien bowiem uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy, zwłaszcza gdy były podnoszone w toku postępowania przed tym organem. Brak bowiem szczegółowych ustaleń w tym zakresie naraża organ I instancji na uzasadniony zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie mających wpływ na jej rozstrzygnięcie. Słusznie wskazuje organ odwoławczy, że to uchybienie stanowi zasadniczą przyczynę wadliwości wydanej przez organ I instancji decyzji. Organ ponad wszelką wątpliwość zobowiązany jest wszechstronnie wyjaśnić i rzetelnie przedstawić w uzasadnieniu decyzji wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia kwestie. W tym zakresie organ winien posłużyć się wszelkimi i dostępnymi środkami dowodowymi, zwłaszcza z uwagi na specyfikę sprawy dokumentami i oświadczeniami. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu w szczególności treści art. 138 § 2 k.p.a. W okolicznościach badanej sprawy, [...]WINB wskazał w czym upatruje wadliwości decyzji organu I instancji oraz, w jaki sposób uchybienia te należy usunąć poprzez wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadniona jest konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, we wskazanym w zaskarżonej decyzji zakresie. Instytucja przewidziana w art. 136 k.p.a. nie może być wykorzystywana w razie konieczności dokonania brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 28 października 2021 r. skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: 1. art. 151a § 2 p.p.s.a polegające na oddaleniu sprzeciwu z uwagi na nieuzasadnione przyjęcie, że zachodziły podstawy do zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. zw. z art. 136 k.p.a. podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym oraz nie wskazano przyczyn zasadności nieprowadzenia przez organ II instancji ewentualnego uzupełnienia postępowania dowodowego, co powoduje, że oczywiście błędnym było oddalenie sprzeciwu, gdyż prawidłowo Sąd winien uwzględnić sprzeciw oraz uchylić decyzję organu II instancji; 2. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, (tj. Dz.U. 2021 roku, poz. 137 ze zm., zwana dalej "p.o.u.s.a.") poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. nieprzeprowadzenie właściwej kontroli sądowej działalności organów administracji publicznej (w tym przypadku decyzji [...]WINB z dnia [...] czerwca 2021 r.) i w konsekwencji oddalenie sprzeciwu, w sytuacji gdy przy wydaniu ww. decyzji naruszono art. 6, art. 7 art. 12 § 1, art. 15, art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 105 § 1 w. zw. z art. 138 § 1 pkt. 1) oraz art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., w zw. z art. 136 k.p.a. m.in. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej w sytuacji gdy nie wskazano przyczyn zasadności nieprzeprowadzenia przez organ II instancji ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego, brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy wyrażającej się w nieuwzględnieniu przez organ II instancji; dowodu, w postaci oględzin miejsca wykonywania robot budowlanych dokonanych w maju 2021 roku, że roboty dotyczące urządzeń których instalacja była podstawą wszczęcia niniejszego postępowania ograniczały się do zakresu opisanego w treści art. 29 ust. 2 pkt. 15) p.b. poza tym ich efekt czyli 6 anten sektorowych został zdemontowany w całości w czerwcu 2017 roku, a zatem przedmiot postępowania nie istnieje oraz iż, wobec bezprzedmiotowości postępowania, organ odwoławczy winien był utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, co miało wpływ na wynik sprawy; 3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art, art. 3 § 1 i § 2 pkt. 2) p.p.s.a. w zw. z art. 4; § 2 p.o.u.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 12 § 1, art. 15, art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w. zw. z art. 80, art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1) oraz art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art, 11 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie prowadzone przez [...]WINB było prawidłowe i nie naruszało ww. przepisów postępowania administracyjnego, a ewentualne ich naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy; 4. art. 3 § 1 i § 2 pkt. 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 p.o.u.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na nieprzeprowadzenie właściwej kontroli sądowej działalności organów administracji co przejawia się brakiem konkretnego i wyczerpującego odniesienia przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji, a także lakoniczne przedstawienie stanu sprawy, braku pełnego odniesienia się do zarzutów podniesionych przez Spółkę w sprzeciwie; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lite p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 2 k.p.a. oraz 12 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w konsekwencji czego nierozstrzygnięcie przez Sąd I instancji, iż organ II instancji nie orzekł co do meritum sprawy, w myśl zasady szybkości i prostoty postępowania, a ewentualne braki postępowania pierwszoinstancyjnego mogły zostać uzupełnione przez organ II instancji z urzędu, wskutek czego Sąd sam naruszył zasadę szybkości i prostoty postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Należy przypomnieć, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny niniejszej sprawy uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są słuszne - zwłaszcza w kwestii naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i § 2 pkt. 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 p.o.u.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na brak konkretnego i wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji, a także lakoniczne przedstawienie stanu sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone zachowanie organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem. Zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony wówczas, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśni właściwie, w sposób realizujący cel wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego stwierdził lub nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por.: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. II FSK 1067/11). W niniejszej sprawie zaś Sąd I instancji nie przeprowadził wnikliwej oceny stanu faktycznego, poprzestając na wskazaniu, że organ miał prawo podjąć zaskarżone rozstrzygnięcie. Takie stanowisko Sądu I instancji nie może zasługiwać na uwzględnienie. Sąd I instancji ma rację odnośnie do twierdzenia, że kontrola sprzeciwu nie może oznaczać rozstrzygnięcia sprawy w ujęciu materialnym, a jedynie ocenę przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., lecz nie oznacza to możliwości całkowitego uchylenia się od oceny stanu faktycznego sprawy. Wskazanie w uzasadnieniu, że "W okolicznościach badanej sprawy, [...]WINB wskazał w czym upatruje wadliwości decyzji organu I instancji oraz, w jaki sposób uchybienia te należy usunąć poprzez wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadniona jest konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, we wskazanym w zaskarżonej decyzji zakresie." w żaden sposób nie może zostać uznane za dokonanie prawidłowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przywołując w stanie faktycznym fragmenty orzeczenia organu, Sąd I instancji wskazał, że "W ocenie organu odwoławczego PINB przedwcześnie umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, nie realizując w pełni zaleceń ww. wyroku WSA w Gliwicach. PINB powinien był bowiem dokonując ww. kwalifikacji robót budowlanych wszcząć postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 p.b." Z uzasadnienia nie wynika, o który wyrok chodzi. Jeżeli o wyrok sygn. akt II SA/Gl 1056/20 to zawierał on zalecenia dla organu odwoławczego, a nie organu I instancji. Sąd winien zatem wykazać w uzasadnieniu czy organ odwoławczy sam zastosował się do wytycznych z tego wyroku i w zależności od odpowiedzi na to pytanie ocenić czy zasadnym było uchylenie decyzji PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Sąd w uzasadnieniu w ogóle nie poruszył tej kwestii. Sąd I instancji nie odniósł się również do kwestii podnoszonej w sprzeciwie, że roboty dotyczące urządzeń, których instalacja była podstawą wszczęcia niniejszego postępowania ograniczały się do zakresu opisanego w treści art. 29 ust. 2 pkt. 15) p.b., poza tym ich efekt czyli 6 anten sektorowych został zdemontowany w całości w czerwcu 2017 roku, a zatem przedmiot postępowania nie istnieje. Sąd winien zatem odnieść się w uzasadnieniu do kwestii bezprzedmiotowości postępowania wskazywanej przez skarżącą spółkę. Wreszcie Sąd winien wskazać z jakiego względu uznał, że organ II instancji nie mógł sam orzec co do meritum sprawy w oparciu o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego zgodnie art. 136 k.p.a. Wskazanie, że "[...]WINB nie może przy tym wydać na obecnym etapie postępowania rozstrzygnięcia reformatoryjnego, bowiem pozbawiłby strony postępowania co najmniej jednej z przysługujących im instancji, czym naruszyłby art. 15 k.p.a." z pewnością tego uzasadnienia nie wyczerpuje. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach, jak w punkcie 2 wyroku postanowiono na postawie 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), na które to koszty składały się opłata od uzasadnienia wyroku – 100 zł, uiszczony wpis od skargi kasacyjnej – 100 zł oraz koszty pełnomocnika w osobie adwokata reprezentującego stronę w obu instancjach sprawy sądowoadministracyjnej – 240 zł.