II OSK 698/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2974/19 w sprawie ze skargi P. K. i P. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2974/19 uwzględnił skargę P. K. i P. Ś. i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] października 2019 r. nr [...], którą po rozpatrzeniu odwołania P. B. (oraz wniosku o jego wycofanie) od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji, polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego ze zmianą sposobu użytkowania na dom opieki społecznej na działce o nr ew. [...], z obrębu [...], położonej przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, nie uwzględniło wniosku o wycofanie odwołania oraz uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla ww. inwestycji. Jak stwierdził Sąd I instancji, Kolegium nie wyjaśniło jaki jest zakres robót budowlanych, objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i czy w ogóle konieczne jest "odlesienie". W treści decyzji o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2019 r. organ I instancji wprowadził warunek, że "lokalizacja zabudowy kubaturowej oraz urządzeń towarzyszących wyłącznie do użytku B", a analiza urbanistyczna stwierdza, że zgodnie z koncepcją graficzną załączoną do wniosku rozbudowa nie będzie miała miejsca na użytku leśnym. Również Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie postanowieniem z [...] lutego 2019 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji odnośnie działki o nr ew. [...], z uwagi na to, że na tej działce inwestycja jest położona na terenach poza użytkami leśnymi. Powyższe wskazuje na naruszanie przez Kolegium art. 7, art. 77 oraz art. 80 Kpa. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (wyroki NSA z: 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1693/19; z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16). Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ administracji uwzględni powyższą ocenę prawną i przeprowadzi postępowanie z zachowaniem zasad, określonych w art. 7, art. 15, art. 77 § 1, i art. 80 Kpa, dokonując interpretacji powołanych wcześniej przepisów, zgodnie z zasadą proporcjonalności, uwzględniając przy wykładni, że po pierwsze wniosek dotyczy zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku (a nie działki na której nie ma zabudowy), po drugie, że organ powinien kierować się zasadą proporcjonalności, uwzględniając cel przepisów. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm., dalej: upzp), w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, dalej: uogr), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy, gdy część działki stanowi grunt leśny LsV, w sytuacji gdy tzw. "odlesienie" gruntów leśnych i to niezależnie od ich klasy i wielkości, może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; 2) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: Ppsa) w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i 80 Kpa, poprzez niezasadne zarzucenie organowi odwoławczemu niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz dokonania oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, podczas gdy organ odwoławczy wyjaśnił wszelkie okoliczności sprawy oraz zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy sprawy i wnikliwie go ocenił, czemu wyraz dał w uzasadnieniu decyzji. Zarzut niewyjaśnienia przez organ II instancji jaki jest zakres robót budowlanych, objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i czy w ogóle konieczne jest "odlesienie", nie ma jakiegokolwiek wpływu na wynik postępowania, bowiem Sąd w zaskarżonym wyroku podziela ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji, a nadto sam wskazuje, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy nie określa dokładnego położenia inwestycji na działce, w konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się np., która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze (nieleśne). Nadto organ odwoławczy, wbrew ocenie Sądu, nie ograniczył się do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, ale dokonał ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy; b) art. 141 § 4 Ppsa poprzez: - sporządzenie uzasadnienia wyroku wewnętrznie niespójnego: (z jednej strony "Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji", z drugiej jednak strony "skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Pomimo podzielenia przez Sąd ugruntowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, iż przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji, a nadto, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy nie określa dokładnego położenia inwestycji na działce, w konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się np., która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze (nieleśne), Sąd zarzucił organowi II instancji niewyjaśnienie jaki jest zakres robót budowlanych, objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i czy w ogóle konieczne jest "odlesienie", - sentencji i uzasadnienia wyroku (pomimo wskazania w pkt 1 sentencji wyroku, iż Sąd uchyla zarażoną decyzję, to w uzasadnieniu wyroku (IX) wskazano, iż "Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c Ppsa i art. 135 tego aktu, orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji", co w konsekwencji uniemożliwia odniesienie się treści zaskarżonego wyroku i jego prawidłową ocenę. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie, sprostowanie oczywistej omyłki oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 4.3. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.4. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ponieważ błędne stanowisko Sądu I instancji co do uchybień procesowych Kolegium, jak i częściowa wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie miały wpływu na samą prawidłowość rozstrzygnięcia. 4.5. Kluczowa dla sprawy okoliczność to kwestia dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej stanowiącej użytek niepodlegający reżimowi ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp. W tym zakresie stwierdzić należy, iż w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zdefiniowanie relacji pomiędzy pojęciem "terenu" a działki ewidencyjnej wymagało wykładni celowościowej art. 59 ust. 1 upzp z uwzględnieniem tej okoliczności, że rozumienie pojęcia terenu musiało być zawsze zdeterminowane okolicznościami konkretnej sprawy. W związku z tym stawianie jednoznacznych abstrakcyjnych tez o niedopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu odpowiadającego części działki ewidencyjnej było błędne. 4.6. NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie opowiada się za stanowiskiem, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986) wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 upzp, nie było co do zasady niemożliwe, ale musiało wynikać ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy (wyroki NSA z: 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 603/21; 4 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1212/19). 4.7. Za takie szczególne uwarunkowania uznaje się w orzecznictwie sądów administracyjnych sytuację, kiedy wyodrębniona ewidencyjnie jako odrębny użytek część działki ewidencyjnej nie wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, natomiast pozostała część była wyłączona z zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp (por. wyroki NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2976/20). Takie podejście jest głęboko racjonalne, skoro bowiem nie jest planowana jakakolwiek zabudowa czy zmiana sposobu zagospodarowania na części działki ewidencyjnej stanowiącej użytek leśny albo rolny, to dyskusja o wymogu zgody na nieleśne albo nierolnicze przeznaczenie tego pozostałego terenu jest bezprzedmiotowa. Przepisy art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 5 uogr nie mogą być interpretowane w ten sposób, że wynika z nich zakaz zabudowy części działek ewidencyjnych, jeżeli ta część w ogóle nie podlega pod zakres art. 7 uogr - przykładowo użytki B, Bi czy Bp, z uwagi na charakter użytku na pozostałej części działki ewidencyjnej. Tym samym zarzut naruszenia tych przepisów jest nieusprawiedliwiony. 4.8. Okoliczność ta miała decydujące znacznie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, bowiem z uwagi na wnioskowanie o ustalenie warunków zabudowy tylko dla terenu stanowiącego użytek B działki nr [...], nie wystąpiła przeszkoda do wydania decyzji dla części działki. Z tego też powodu zaistniała konieczność uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp. 4.9. W świetle poczynionych rozważań, wskazywane jak najbardziej zasadnie w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik postępowania i nie mogło prowadzić do uwzględniania skargi kasacyjnej. Należy zgodzić się z Kolegium, że stan faktyczny sprawy został wyjaśniony jednoznacznie, natomiast istotą przedmiotowej sprawy była subsumcja jednoznacznego stanu faktycznego pod normę zawartą art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp. 4.10. Analogicznie, pomimo zasadnie wytkniętych wad uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie mogły one doprowadzić jego do uchylenia. Uchybienia te i omyłki nie były bowiem tej natury, aby uniemożliwiały dokonanie przez NSA kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Bezprzedmiotowe byłoby również prostowanie błędnych sformułowań "postanowienie" zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ sentencja jak i całość uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozostawiają wątpliwości co było przedmiotem uchylenia. 4.11. Kolegium rozpoznając ponownie sprawę uwzględni powyższą wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp i oceni dopuszczalność cofnięcia odwołania w kontekście art. 137 Kpa. 4.12. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Brak było podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona po upływie terminu określonego w art. 179 Ppsa.