II OSK 1212/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S.K.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1378/18 w sprawie ze skarg L. S.K.A. z siedzibą w W. i I. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1378/18, po rozpoznaniu skarg L. S.K.A. z siedzibą w W. i I. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] marca 2018 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną i zbiornikiem retencyjnym na wody opadowe na terenie działek nr [...], i [...] (inwestycja kubaturowa) oraz części dz. o nr ew. [...] (dostęp do drogi) z obrębu [...], położonych przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...] m. st. Warszawy. Jak stwierdził Sąd I instancji, sporządzona w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieprawidłowa z uwagi na niespójne określenie terenu inwestycji. Nie jest bowiem czytelne wokół jakich działek lub ich części obszar analizy został wytyczony. Wskazują na to numery ewidencyjne powołanych w sentencji decyzji działek, inne niż w załączniku graficznym nr 1 i nr 2. Uniemożliwia to określenie, jakie w istocie działki bądź ich części ww. decyzją zostały objęte, co tym samym uniemożliwia ustalenie prawidłowości wyników przeprowadzonej analizy. Ponadto ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości nie zaś jedynie do tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; dalej: upzp) należy bowiem rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości a nie jej, wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tegoż rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Zatem, nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Przyjęcie odmiennej wykładni sprowadzającej się do stwierdzenia, iż określony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może obejmować jedynie fragment działki ewidencyjnej i jedynie dla tak ustalonego obszaru inwestycji określać należy warunki zabudowy, prowadziłoby do obchodzenia przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, w tym na przykład ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy). Zasadnym jest także, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, zarzut, iż analizę zagospodarowania terenu należy oprzeć wyłącznie w oparciu o działki zabudowane w celu ustalenia średnich wskaźników zabudowy dla przyszłego przedsięwzięcia. Z przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588; dalej: rozporządzenie) jednoznacznie wynika, że przy ustaleniu średniego wskaźnika zabudowy organ winien wziąć pod uwagę wszystkie działki zabudowane znajdujące się w obszarze analizowanym. Jednocześnie wskazano, że w powyższych okolicznościach i w świetle poczynionych rozważań, zarzuty skargi inwestora L. S.K.A. z siedzibą w W., odnoszące się do meritum decyzji WZ (wyliczonych wskaźników zabudowy), jako przedwczesne - nie podlegały merytorycznej ocenie Sądu. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła L. S.K.A. z siedzibą w Warszawie, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 zd. 1 upzp poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie nie mogła być wydana dla terenu określonego przez inwestora jako części działek ewidencyjnych. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Dodatkowo wskazano, że w wypadku oddalenia skargi kasacyjnej Spółka wnosi o stwierdzenie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie dotyczącym zarzutu podniesionego w niniejszej skardze kasacyjnej nie odpowiada prawu. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. W odpowiedzi na skargę kasacyjną l. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 5. W pismach z: 18 stycznia 2021 r., 28 maja 2021 r., 8 lutego 2021 r. i 11 października 2021 r. skarżąca kasacyjnie przedstawiła dodatkowo stanowisko na poparcie zarzutu skargi kasacyjnej. 6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 6.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 6.3. Merytoryczne rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od uwagi natury ogólnej, a mianowicie w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano kluczowego dla rozstrzygnięcia stanowiska Sądu I instancji dotyczącego wadliwości analizy urbanistycznej skutkującej koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Natomiast przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyłącznie kwestia stanowiska Sądu Wojewódzkiego co do dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i zastosowanej wykładni art. 59 ust. 1 upzp. W związku z tym ocena stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie nie ma wpływu na samą zasadność uchylenia zaskarżonej decyzji. 6.4. Zdaniem NSA zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ponieważ błędne stanowisko Sądu I instancji co do wykładni art. 59 ust. 1 upzp nie miało wpływu na samą prawidłowość rozstrzygnięcia. 6.5. Należy przyznać rację skarżącej kasacyjnej spółce co do błędnej wykładni art. 59 ust. 1 upzp przez Sąd I instancji. Nie można się bowiem zgodzić się z kategorycznym stanowiskiem Sądu, że przez pojęcie "terenu", o którym mowa w art. 59 ust. 1 upzp należy rozumieć wyłącznie obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. 6.6. Zdefiniowanie relacji pomiędzy pojęciem "terenu" a działki ewidencyjnej wymaga wykładni celowościowej art. 59 ust. 1 upzp z uwzględnieniem tej okoliczności, że analiza urbanistyczna, o której mowa w § 3 rozporządzenia jest dokonywana w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych nie zaś działek budowlanych. Zdefiniowanie pojęcia terenu jest zawsze zdeterminowane okolicznościami konkretnej sprawy. W związku z tym stawianie jednoznacznych abstrakcyjnych tez o niedopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu odpowiadającego części działki ewidencyjnej jest błędne. 6.7. NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie opowiada się za wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 upzp nie jest co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy. Te szczególne uwarunkowania to w szczególności: - uwarunkowania normatywne, kiedy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw (por. wyroki NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 177/18, 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 270/21, z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21); - wynikające z ochrony gruntów rolnych i leśnych, kiedy wyodrębniona ewidencyjnie jako odrębny użytek części działki ewidencyjnej nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, natomiast pozostała część jest wyłączona z zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp (por. wyroki NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2976/20); - uwarunkowania urbanistyczne, kiedy z ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp, w szczególności w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy, przykładowo, kiedy ustalenie warunków zabudowy dotyczy terenu stanowiącego fragment zabudowanej już działki ewidencyjnej. Przy tym przyjęcie takiego rozwiązania musi być szczegółowo uzasadnione w analizie. 6.8. Konkludując stwierdzić należy, że w zakresie interpretacji pojęcia "terenu" w rozumieniu art. 59 ust. 1 upzp stanowisko Sądu I instancji jest błędne, ponieważ nie można wykluczyć wydania warunków zabudowy dla części działki, ale musi to być uzasadnione szczególnymi okolicznościami sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. zakresie skorygował uzasadnienie zaskarżonego wyroku. 6.9. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. W oparciu o art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.