III OSK 2674/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z/s w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 462/21 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z/s w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 462/21, oddalił skargę X sp. z o.o. z/s w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia 28 maja 2021 r., rozpatrzywszy wniosek Spółki z o.o. X z siedzibą w O. (dalej jako "Spółka"), działając na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 247, z późn. zm.) – dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku" - Wójt Gminy O. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dla planowanego na działkach nr [...] i nr [...] obręb B., gmina O., przedsięwzięcia pn. "Punkt zbierania złomu". Spółka odwołała się od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu. Decyzją z dnia 29 czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i - orzekając o istocie sprawy - odmówiło ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przez Spółkę przedsięwzięcia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Spółka. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Sądu trafnie organy uznały, że w przedmiotowej sprawie zaistniały warunki do odmowy ustalania środowiskowych uwarunkowań dla realizację planowanego przedsięwzięcia. Jak wskazał Sąd meriti, w obecnie kontrolowanym postępowaniu organy dokonały oceny planowanego przedsięwzięcia w kontekście unormowań, zawartych w § 21 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi B., gmina O., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy O. z dnia 14 września 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. poz. [...]) – będącego co istotne prawem miejscowym; w świetle art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, dochodząc do niewadliwego wniosku, że zamierzenia nie da się pogodzić z unormowaniami zawartymi w tym planie. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, najistotniejsza pozostaje okoliczność, że przywołany § 21 planu ma jednoznaczną treść. W ust. 1 uchwalono, że dla terenu oznaczonego w planie symbolem RU/7 ustala się: "1) przeznaczenie podstawowe stanowią tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, 2) dopuszcza się lokalizację: a) działalności gospodarczej, produkcyjnej i usługowej, b) funkcje mieszkaniową w formie wydzielonych mieszkań, c) szklarni i wiat ogrodniczych, d) zieleni urządzonej, w tym zadrzewień i zakrzewień, e) urządzeń infrastruktury technicznej, miejsc parkingowych i garaży wolno stojących". Trudno podzielić argumentację strony, że planowane przez nią przedsięwzięcie mieści się w pojęciu obsługi produkcji rolnictwa z tego względu, że działalność gospodarstwa rolnego, hodowlanego, czy też ogrodniczego powoduje powstawanie odpadów, a odpady te planuje zbierać skarżąca Spółka. Oczywistym jest, że każda działalność człowieka (w tym bytowa) generuje odpady, ale normodawca gminny wskazał, w omawianym przepisie, na dopuszczalną działalność przeznaczenia terenu (jako działalność uzupełniającą), dla terenu, na którym znajdują się działki nr [...] i nr [...] dla tego typu działalności produkcyjnej. § 21. RU/1 - RU/7 - przeznaczenie podstawowe - tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych. Co dalej istotne w § 1 uchwały w pkt 5) wyjaśniono, że przez przeznaczenie podstawowe terenu – należy rozumieć działalność wyznaczoną do lokalizacji w danym terenie, które w ramach realizacji planu winno stać się dominującą formą wykorzystania terenu; a wprowadzenie innych niż podstawowa funkcji jest dopuszczalne wyłącznie pod warunkiem spełnienia ustaleń szczegółowych niniejszej uchwały, zaś pkt 6) przeznaczeniu uzupełniającym terenu – należy przez to rozumieć działalność inną niż podstawowa, dopuszczoną do lokalizacji na danym terenie przy spełnieniu dodatkowych warunków, oraz wcześniejszej lub równoczesnej realizacji przeznaczenia podstawowego. W sprawie pozostaje niesporne, że strona skarżąca nie prowadzi działalności w zakresie obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, zatem na ten moment brak jest podstaw do uznania, że są podstawy do podjęcia na tym terenie działalności gospodarczej o charakterze uzupełniającym. Z Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia, wynika szeroki zakres odpadów, jakie spółka zamierza zbierać, zatem nie dowodzi to trafności twierdzeń strony o ograniczeniu planowanej zbiórki do odpadów generowanych przez szeroko pojęte gospodarstwa rolne, takie zaś odpady - jak prawidłowo ustaliły organy - nie stanowią przedmiotu zainteresowania skarżącej spółki. Nie został również spełniony warunek wcześniejszego lub równoczesnego przeznaczenia terenu na cel określony jako podstawowy. Z tych też względów, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a." Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła X sp. z o.o. z/s w O. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że należało odmówić ustalenia środowiskowych uwarunkowań na działach nr [...] i [...] obręb B., gdyż wedle Sądu zamierzenia nie da się pogodzić z unormowaniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - uchwałą Rady Gminy O. z dnia 14 września 2012 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Doln. Poz. [...]) w sytuacji gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - dalej: "m.p.z.p.", dopuszcza na tym terenie jako uzupełniającej funkcji terenu prowadzenie działalności gospodarczej, produkcyjnej i usługowej, która zawiera w sobie również zbieranie odpadów jako jedną z formą prowadzenia działalności gospodarczej. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 P.p.s.a., Spółka wniosła o uchylenie zaskarżanej decyzji w całości i merytoryczne rozpoznane skargi z uwagi na zarzut naruszenia prawa materialnego, a nadto zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał przede wszystkim, że biorąc pod uwagę nie tylko część graficzną, ale i opisową m.p.z.p. - w tym w szczególności z tzw. słownika uznać należy, że przeznaczenie uzupełniające terenu pozwala na prowadzenie działalności gospodarczej - zarówno aktualnie jak i w trybie przyszłym (możliwość) - jako innej niż podstawowa, a nie jak błędnie przyjęło jako uzupełniającej działalność zasadniczą terenu. Stanowisko Sądu pierwszej instancji pozostaje zatem w sprzeczności z przepisami m.p.z.p., który dopuszcza na terenie RU/7 prowadzenie działalności gospodarczej innej niż podstawowej, przy spełnieniu dodatkowych warunków. Tym samym uznać należy, że zbieranie odpadów przez skarżącego mieści się zakresowo w pojęciu działalność gospodarcza i będzie obwarowane ewentualnie "dodatkowymi warunkami", w tym m.in. uzyskania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów, czy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w ramach którego dojdzie do nałożenia praw ale i obowiązków związanych z ochroną środowiska w związku ze zbiórką odpadów. Pismem z dnia 22 sierpnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki zrzekł się w jej imieniu przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut wadliwej subsumpcji art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Ich uwzględnienie, przy wydaniu decyzji środowiskowej, nakazuje wprost art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Przepis ten warunkuje bezwzględnie zgodę na realizację inwestycji, z uwagi na uwarunkowania środowiskowe, od zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w razie stwierdzenia niezgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązkiem organu jest wydanie decyzji odmownej w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie lub też wprost zakazuje jego realizacji, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko (por. wyroki NSA: z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2628/11, LEX nr 1337407; z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2667/16, LEX nr 2589000). Objęte wnioskiem Spółki o wydanie decyzji środowiskowej działki nr [...] i nr [...], położone są w granicach m.p.z.p. i oznaczone są w nim symbolem RU/7. Zgodnie z § 21 ust. 1 m.p.z.p., dla terenu oznaczonego w planie symbolem RU/7: "przeznaczenie podstawowe stanowią tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych", przy czym dopuszcza się lokalizację "działalności gospodarczej, produkcyjnej i usługowej". Przepis definicyjny § 2 ust. 1 m.p.z.p. stanowi m. in., że ilekroć w dalszych przepisach planu miejscowego jest mowa o: "1. przeznaczeniu podstawowym terenu - należy przez to rozumieć działalność wyznaczoną do lokalizacji w danym terenie, które w ramach realizacji planu winno stać się dominującą formą wykorzystania terenu; wprowadzenie innych niż podstawowa funkcji jest dopuszczalne wyłącznie pod warunkiem spełnienia ustaleń szczegółowych niniejszej uchwały, 2. przeznaczeniu uzupełniającym terenu - należy przez to rozumieć działalność inną niż podstawowa, dopuszczoną do lokalizacji na danym terenie przy spełnieniu dodatkowych warunków oraz wcześniejszej lub równoczesnej realizacji przeznaczenia podstawowego". Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 10), odpady, w zależności od "źródła ich powstawania", dzieli się na następujące grupy, wśród których są "odpady z rolnictwa, ogrodnictwa, upraw hydroponicznych, rybołówstwa, leśnictwa, łowiectwa oraz przetwórstwa żywności". Należy podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zbierania odpadów nie da się zakwalifikować jako działalności podstawowej i uzupełniającej przewidzianej na działkach nr [...] i nr [...], a więc jako obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych. Przeznaczenie podstawowe działek nr [...] i nr [...] to "obsługa produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych". Za zgodne z planem, w ramach przeznaczenia uzupełniającego uznać więc można zbieranie odpadów, które jest związane z obsługą produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ponieważ tego rodzaju produkcja wiązać się może z powstaniem odpadów. Jednakże musi zostać również spełniony warunek wcześniejszego lub równoczesnego przeznaczenia terenu na cel określony jako podstawowy. Jak wynika z załączonej do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej - Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia z dnia 16 października 2020 r. – dalej: "KIP", planowana przez Spółkę działalność: "prowadzona będzie na działce o numerze ewidencyjnym [...] na wydzielonej części utwardzonego placu magazynowego o powierzchni 2000 m2 gdzie magazynowane będą odpady metali żelaznych i nieżelaznych, papieru i makulatury oraz tworzyw sztucznych oraz na działce o numerze ewidencyjnym [...] w hali magazynowej na wydzielonej jej części o powierzchni 890 m2, gdzie magazynowane będą odpady papieru i makulatury oraz tworzyw sztucznych". Nie można zatem zgodzić się ze skarżącą Spółką, że proste "zestawienie grup odpadów", o zbieranie których wystąpiła oznacza, że wymienione w KIP odpady powstają w gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych. Plan miejscowy nie przewiduje możliwości zbierania jakichkolwiek odpadów na tych działkach, a jedynie zbieranie odpadów stanowiących działalność uzupełniającą obsługę produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, "ponieważ tego rodzaju produkcja wiązać się może z powstaniem odpadów". Trafne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że zbieranie wymienionych przez Spółkę w KIP odpadów na działkach nr [...] i nr [...] nie może zostać uznane za zgodne z podstawowym przeznaczeniem terenu, określonym w planie miejscowym jako obsługa produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych. Skoro zaś prowadzenie na terenie oznaczonym symbolem RU/7 działalności gospodarczej musi mieć formę, która uzupełnia przeznaczenie podstawowe, nie może pozostawać w całkowitym oderwaniu od przeznaczenia podstawowego i nie może być z nim sprzeczne, planowane przez Spółkę przedsięwzięcie nie stanowi również działalności uzupełniającej obsługę produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych. Nie został także spełniony drugi z warunków przyjęcia dopuszczalności uzupełniającego przeznaczenia terenu - wcześniejsze lub równoczesne przeznaczenie terenu na cel określony jako podstawowy. Jak wskazano w KIP, "wydzielona część placu magazynowego zlokalizowana na terenie przeznaczonym pod planowane przedsięwzięcie nie jest obecnie wykorzystywana. Wydzielona część hali magazynowej na której planowane jest magazynowanie odpadów, obecnie nie jest wykorzystywana.". Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.