III OSK 1476/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 926/21 w sprawie ze skargi M. C. W. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 4 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia represjonowania za działalność polityczną oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 926/21, oddalił skargę M. C. W. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 4 października 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy potwierdzenia represjonowania za działalność polityczną. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji ww. decyzją Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 154 K.p.a. w związku z art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1255) – dalej: "ustawa o działaczach opozycji", po rozpatrzeniu wniosku M. C. W. - dalej: "skarżący"), odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 8 kwietnia 2020 r., Nr [...] oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia 5 lutego 2020 r. Nr [...] o odmowie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Szef Urzędu podkreślił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 i art. 155 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie w tym trybie może być wszczęte tylko w stosunku do decyzji ostatecznych niedotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracji miał pewne luzy decyzyjne. W ocenie organu brak jest w sprawie dowodów mających wpływ na zmianę decyzji Szefa Urzędu odmawiającej potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Nie można uznać za słuszny interes strony jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący domagał się uchylenia powyższej decyzji. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W ocenie tego Sądu, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, który nie dopatrzył się podstaw do zmiany bądź uchylenia swojego stanowiska zawartego w decyzji z dnia 8 kwietnia 2020 r. Organ dokonał szczegółowej analizy materiału dowodowego i stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające z treści przepisów ustawy o działaczach opozycji. Ponadto na podstawie art. 5 ust. 6 ustawy o działaczach opozycji Szef Urzędu wystąpił do Wojewódzkiej Rady Konsultacyjnej do Spraw Działaczy Opozycji Antykomunistycznej i Osób Represjonowanych z Powodów Politycznych w L. o zaopiniowanie wniosku skarżącego. Uchwałą z dnia 13 listopada 2019 r. członkowie Rady negatywnie zaopiniowali ten wniosek, jednogłośnie uznając, że skarżący nie spełnia przesłanek ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej. Na tym tle trafne są uwagi organu, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów i nie wskazał na jakiekolwiek nowe okoliczności, które przemawiałyby za zmianą lub uchyleniem decyzji z dnia 8 kwietnia 2020 r. Wobec powyższego, w ocenie Sądu meriti, zgromadzone w aktach sprawy dowody nie pozwalają na wzruszenie ostatecznej decyzji. Nie budzi wątpliwości Sądu, że za uchyleniem lub zmianą decyzji z dnia 8 kwietnia 2020 r. nie przemawia interes społeczny ani słuszny interes skarżącego. Nie jest bowiem zgodne z interesem społecznym działanie organu wbrew prawu i przyznawanie uprawnień działacza opozycji w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki określone ustawą. Interes skarżącego nie ma natomiast cechy "słuszności", gdyż stan faktyczny sprawy, który był badany przez organ nie został skutecznie podważony. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie sposób również w sprawie przyjąć by organy naruszyły zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasadę przekonywania (art. 11 K.p.a.), czy zasadę słusznego interesu strony (art. 7 i art. 154 § 1 K.p.a.). Okoliczność, że wynik postępowania nie jest zgodny z oczekiwaniem strony nie stanowi o dopuszczeniu się przez organ uchybień. W sprawie brak jest podstaw do zakwestionowania ustaleń faktycznych dokonanych przez organ, a wydana decyzja, wyjaśniająca motywy rozstrzygnięcia, nie narusza zasady przekonywania. Jak wskazano wyżej, w sprawie nie sposób także mówić o naruszeniu słusznego interesu strony, gdyż wydana w sprawie decyzja nie może naruszać przepisów prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy nie naruszyły także art. 10 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał jakich dowodów nie mógł organowi przedstawić, do wniosku nie dołączył żadnych nowych dowodów, ani też nie wskazał ich w treści wniosku. Natomiast organ zawarł w swojej decyzji stosowne pouczenie o sposobie odwołania i skarżący z tego pouczenia skorzystał wnosząc skargę do sądu. Również w skardze skarżący nie wskazał jakich dowodów nie mógł przedstawić w toku postępowania administracyjnego. We wniosku z dnia 23 września 2021 r., a następnie w uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie zgadza się z treścią decyzji, a nie mógł dochodzić swoich praw w okresie pierwszych miesięcy epidemii COVID – 19. Zdaniem Sądu meriti okoliczność ta nie ma jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skarżący brał udział w postępowaniu składając pisma (w tym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), stawił się również osobiście na posiedzeniu Wojewódzkiej Rady Konsultacyjnej do Spraw Działaczy Opozycji Antykomunistycznej i Osób Represjonowanych, gdzie składał wyjaśnienia i uczestniczył w przesłuchaniu świadka. W tym stanie rzeczy skarga podlega oddaleniu, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. C. W. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że organ w sposób nieprawidłowy i całkowicie dowolny dokonał analizy przesłanek "interesu społecznego" oraz "słusznego interesu strony", co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi; 2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż skarżący nie doręczył organowi żadnych nowych dowodów w sytuacji, gdy w piśmie do sprawy [...] doręczył organowi nowy dowód w postaci oświadczenia świadka S. P. z dnia 3 stycznia 2022 r., które to pismo z dowodem winno być przekazane Sądowi przez organ do niniejszej sprawy; W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł: - na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci oświadczenia świadka S. P. z dnia 3 stycznia 2022 r. na wykazanie faktu: słusznego interesu społecznego strony, słusznego interesu strony, dowodu, którego skarżący nie mógł przedstawić w toku postępowania administracyjnego głównego; - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym - na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. o uwzględnienie w całości skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; - na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 P.p.s.a. o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz z ostrożności procesowej oraz o nieobciążanie Skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto w przytoczonym przepisie nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga, zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między stopniem naruszenia a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącej obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że zasadniczo kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). Analiza zarzutów skargi wskazuje, że strona skarżąca kasacyjnie nie uprawdopodobniła skutecznie istnienie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy doszło w sprawie do naruszenia art. 154 § 1 K.p.a. Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie tego przepisu może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien luz decyzyjny. Tylko w obszarze tego luzu decyzyjnego wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Natomiast w przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, nie ma możliwości dokonania zmiany na podstawie art. 154 K.p.a. Nadto przedmiotem postępowania w trybie art. 154 K.p.a. nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Brak spełnienia którejkolwiek z nich, wyklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. Wynika to bowiem z tego, że istotą postępowania w trybie art. 154 K.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 K.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 586/06, LEX nr 320845). W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej, czy też zmieniać podstawy prawnej decyzji ostatecznej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 K.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo i jasno wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego nie jest możliwa zmiana, bądź uchylenie decyzji w sprawie, która była przedmiotem tego postępowania. Co zaś się tyczy przedłożonego przez skarżącego dokumentu, a konkretnie oświadczenia świadka z dnia 3 stycznia 2022 r., to na obecnym etapie postępowania nie ma on wpływu na prawidłowość podjętego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Sąd bierze bowiem pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny na dzień wydania kontrolowanego aktu, gdy tymczasem skarżący złożył ww. pismo już po wydaniu przez organ zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Należy w tym miejscu wskazać, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. Przy czym przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy postulowany, (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Dyspozycja art. 106 § 3 P.p.s.a. nie daje podstaw, aby żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza. Ponadto sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem postępowania administracyjnego i wydanej w jego wyniku ostatecznej decyzji administracyjnej, nie ma ani obowiązku, ani nawet uprawnienia, aby odnosić się do zdarzeń późniejszych i uwzględniać dokumenty powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.