II SA/Lu 926/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. C. W. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia represjonowania za działalność polityczną oddala skargę. Decyzją z dnia [...]., Nr [...] Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie art. 154 k.p.a. w związku z art. 2 i 3 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1255) po rozpatrzeniu wniosku M. W. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] r., Nr [...] oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] r. Nr [...] o odmowie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. M. W. złożył wniosek w przedmiocie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wyżej wymienioną decyzją orzekł o odmowie potwierdzenia takiego statusu. Decyzją z dnia [...] r. Szef Urzędu utrzymał w mocy decyzję własną o odmowie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. W dniu 27 września 2021 r. do Urzędu wpłynął wniosek strony o uchylenie decyzji w trybie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Organ uznał, że wniosek nie może zostać uwzględniony. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 154 k.p.a.: "decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony". Pierwsza z przesłanek w/w przepisu została spełniona. Decyzja, o uchylenie której wnosi strona, jest ostateczna (art. 16 § 1 k.p.a.). Wnioskodawca nie wskazał jednak, by za uchyleniem decyzji przemawiał interes społeczny lub jego słuszny interes. Szef Urzędu podkreślił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 (i art. 155) k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem — w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie w tym trybie może być wszczęte tylko w stosunku do decyzji ostatecznych niedotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracji miał pewne luzy decyzyjne. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej uregulowane w art. 154 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 11. wydanie, Warszawa 2011, str. 600, wraz z powołanym tam orzecznictwem, a także wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., sygn. akt III SA 1207/95, LEX nr 27431). Przedmiotem postępowania w tym trybie nie jest zatem ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną w jej całokształcie. Nadto zmiana decyzji w tym trybie może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy będącej przedmiotem postępowania zwyczajnego (wyrok z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 51/19). W aktach sprawy brak jest dowodów mających wpływ na zmianę decyzji Szefa Urzędu odmawiającej potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Nie można uznać za słuszny interes strony jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2748/21). Z tych względów organ nie stwierdził podstaw do uchylenia decyzji własnej na podstawie art. 154 Kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. W. domagał się uchylenia powyższej decyzji zarzucając jej wydanie z naruszeniem: a) art. 154 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i niedostrzeżenie przez organ, że w niniejszej sprawie interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za uchyleniem lub zmianą decyzji; b) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez działanie przez organ w sposób niebudzący zaufania i niezapewniający czynnego udziału stron, a mianowicie nie przeprowadzenie jakichkolwiek czynności badających interes społeczny lub słuszny interes strony, a jedynie automatyczne wydanie decyzji odmawiającej. Skarżący wniósł o: 1. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym; 2. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 3. zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. złożył wniosek o uchylenie decyzji Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. znak [...] odmawiającej potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych oraz uchylenie decyzji tego organu z dnia [...] r. znak [...] utrzymującej w mocy decyzję własną z dnia [...] r. W ocenie skarżącego podstawowe znaczenie dla zastosowania trybu określonego w art. 154 k.p.a. ma stwierdzenie, że interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za uchyleniem lub zmianą decyzji, zaś w jego sprawie jest zarówno interes społeczny i interes strony, bowiem nie zgadza się z treścią decyzji, a nie mógł dochodzić swoich praw w okresie pierwszych miesięcy epidemii COVID - 19. Uważa, że w jego sprawie materiał dowodowy nie został należycie przeanalizowany. Podniósł, że udowodnił swoją działalność antykomunistyczną i doznanie represji. Tymczasem organ nie poczynił żadnych czynności badających interes społeczny lub słuszny interes strony, a jedynie automatycznie wydał decyzję odmawiającą. Uważa, że postępowanie zakończyło się przedwcześnie. Podkreślił, że "Niewątpliwie w interesie społecznym jest to, żeby osoby które walczyły o dobro Naszej Ojczyzny, miały potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych w formie decyzji". W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie, skarżący domagał się wzruszenia ostatecznego rozstrzygnięcia Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak stwierdzono w tezie pierwszej wyroku NSA z 12 kwietnia 2000 r. (III SA 1388/99, LEX nr 47229), w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 155 k.p.a. organ administracji nie stosuje prawa materialnego. Celem tego postępowania, będącego samodzielnym postępowaniem administracyjnym, jest mianowicie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a. oraz czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (wyrok NSA z 28 kwietnia 2000 r., I SA 819/99, LEX nr 55302; wyrok NSA z 2 czerwca 2000 r., III SA 1854/99, LEX nr 43956). Organ administracji orzekający w trybie art. 154 lub 155 przeprowadza kontrolę wydanej decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia, tj. bada, czy za zmianą albo uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (wyrok NSA z 13 sierpnia 1997 r., III SA 854/96, LEX nr 30615). Organ ten nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy (zob. np. wyrok NSA z 24 października 2000 r., III SA 2468/99, LEX nr 48003; tezę pierwszą wyroku NSA z 2 czerwca 2000 r., III SA 1854/99, LEX nr 43956; wyrok NSA z 28 kwietnia 2000 r., I SA 819/99, LEX nr 55302; tezę trzecią wyroku NSA z 12 kwietnia 2000 r., III SA 1388/99, LEX nr 47229; wyrok NSA z 4 maja 1999 r., III SA 5695/98, LEX nr 47432, Przybysz Piotr Marek. Art. 154, Art. 155. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XII. Wolters Kluwer Polska, 2017). Ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 in fine. Przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony (art. 154 § 1) muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy (wyrok NSA z 23 lutego 2007 r., I OSK 553/06, LEX nr 348253). Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154, należy przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6, zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa (wyrok NSA z 18 października 2007 r., II OSK 1406/06, LEX nr 427601). Oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią szkodzie, lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (wyrok NSA z 17 września 2010 r., I OSK 428/10, LEX nr 745237; zob. również wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., II OSK 930/13, LEX nr 1495303, zgodnie z którym "Użycie w art. 154 k.p.a. słowa «może» nie oznacza uznaniowości organu w ocenie wystąpienia w sprawie przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a jedynie możliwość wyboru sposobu rozstrzygnięcia tej sprawy, która ma miejsce na ostatnim etapie procesu stosowania prawa" (Wróbel Andrzej. Art. 154. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII. Wolters Kluwer, 2018). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, który nie dopatrzył się podstaw do zmiany bądź uchylenia swojego stanowiska zawartego w decyzji z dnia [...] Nie ulega wątpliwości, że w interesie społecznym jest dążenie do zrekompensowania doznanych krzywd osobom poddawanym represjom w związku z prowadzoną działalnością opozycyjną, jak również, że w interesie skarżącego jest uzyskanie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Podkreślenia jednak wymaga, że wzruszenie ostatecznej decyzji nie może się odbyć wbrew przepisom prawa. Przede wszystkim, wskazać należy na materialną podstawę na jakiej oparto kwestionowane przez skarżącego rozstrzygnięcie - odmawiające mu przyznania uprawnień kombatanckich, tj. art. 5 w związku z art. 2 oraz art. 3 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 319). Organ dokonał szczegółowej analizy materiału dowodowego i stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające z treści w/w przepisów. Ponadto na podstawie art. 5 ust. 6 w/w ustawy Szef Urzędu wystąpił do Wojewódzkiej Rady Konsultacyjnej do Spraw Działaczy Opozycji Antykomunistycznej i Osób Represjonowanych z Powodów Politycznych w L. o zaopiniowanie wniosku skarżącego. Uchwałą z dnia 13 listopada 2019 r. członkowie Rady negatywnie zaopiniowali ten wniosek, jednogłośnie uznając, że skarżący nie spełnia przesłanek ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej. Na tym tle, stwierdzić należy, że trafne są uwagi organu, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów i nie wskazał na jakiekolwiek nowe okoliczności, które przemawiałyby za zmianą lub uchyleniem decyzji z dnia [...] r. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, zgromadzone w aktach sprawy dowody nie pozwalają na wzruszenie ostatecznej decyzji. Nie budzi wątpliwości Sądu, że za uchyleniem lub zmianą decyzji z dnia [...] r. nie przemawia interes społeczny ani słuszny interes skarżącego. Należy bowiem wskazać, że nie jest zgodne z interesem społecznym działanie organu wbrew prawu i przyznawanie uprawnień działacza opozycji w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki określone ustawą. Interes skarżącego nie ma natomiast cechy "słuszności", gdyż stan faktyczny sprawy, który był badany przez organ nie został skutecznie podważony. Tym samym, nie sposób również w sprawie przyjąć by organy naruszyły zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.), czy zasadę słusznego interesu strony (art. 7 i art. 154 § 1 k.p.a.). Okoliczność, że wynik postępowania nie jest zgodny z oczekiwaniem strony nie stanowi o dopuszczeniu się przez organ uchybień. W sprawie brak jest podstaw do zakwestionowania ustaleń faktycznych dokonanych przez organ, a wydana decyzja, wyjaśniająca motywy rozstrzygnięcia, nie narusza zasady przekonywania. Jak wskazano wyżej, w sprawie nie sposób także mówić o naruszeniu słusznego interesu strony, gdyż wydana w sprawie decyzja nie może naruszać przepisów prawa. W ocenie Sądu organy nie naruszyły także art. 10 § 1 k.p.a. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy i które uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu, to naruszenie uprawnień strony, które powoduje, że wydana została decyzja o odmiennej treści niż gdyby została wydana po przedstawieniu swojego stanowiska przez stronę. Innymi słowy, do tego rodzaju naruszenia dochodzi, gdy strona zostaje pozbawiona możliwości wyrażenia stanowiska, które miałoby wpływ na wynik sprawy ( wyrok NSA z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4262/21). W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał jakich dowodów nie mógł organowi przedstawić, do wniosku (z dnia 23 września 2021 r.) nie dołączył żadnych nowych dowodów ani też nie wskazał ich w treści wniosku. Natomiast organ zawarł w swojej decyzji stosowne pouczenie o sposobie odwołania i skarżący z tego pouczenia skorzystał wnosząc skargę do sądu. Również w skardze skarżący nie wskazał jakich dowodów nie mógł przedstawić w toku postępowania administracyjnego. We wniosku z dnia 23 września 2021 r., a następnie w uzasadnieniu skargi skarżący podnosi, że nie zgadza się z treścią decyzji, a nie mógł dochodzić swoich praw w okresie pierwszych miesięcy epidemii COVID – 19. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Słusznie podnosi organ w odpowiedzi na skargę, że skarżący brał udział w postępowaniu składając pisma ( w tym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), stawił się również osobiście na posiedzeniu Wojewódzkiej Rady Konsultacyjnej do Spraw Działaczy Opozycji Antykomunistycznej i Osób Represjonowanych, gdzie składał wyjaśnienia i uczestniczył w przesłuchaniu świadka R. M.. Zatem zarzuty zawarte w skardze należało uznać za bezzasadne. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, samo subiektywne poczucie krzywdy żywione przez stronę oraz rozczarowanie i żal wobec stanowiska organu administracji nie może być traktowane jako słuszny interes strony w rozumieniu przepisu art. 154 § 1 k.p.a., a tym samym nie stanowi przesłanki wzruszenia decyzji. W tym stanie rzeczy skarga podlega oddaleniu, zgodnie z art. 151 p.p.s.a.