II SA/Lu 51/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Inne z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi K. R. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]. nr [...], odmawiającą zmiany decyzji tego organu z dnia [...]. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] nr [...], wydanych w przedmiocie odmowy potwierdzenia K. K. statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu [...] r. K. K. złożył do Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniosek o przyznanie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...]. nr [...] odmówił potwierdzenia K. K. statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek strony, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją ostateczną z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r. Z kolei skarga K. K. na ww. decyzję ostateczną została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 773/16. We wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. K. K. zwrócił się do Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o zmianę ww. decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. W uzasadnieniu żądania wnioskodawca ponownie przedstawił okoliczności mające miejsce w okresie od 1982 r. do 1983 r., świadczące – w jego ocenie – o słuszności przyznania mu statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Decyzją z dnia [...] organ odmówił zmiany decyzji z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] W uzasadnieniu organ podniósł, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 i art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem — w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie w tym trybie może być wszczęte tylko w stosunku do decyzji ostatecznych niedotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracji miał pewne luzy decyzyjne. Organ zaznaczył, że oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony, przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią krzywdzie, lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację. Podkreślił jednocześnie, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być zatem interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Słuszny interes strony nie może być bowiem sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować. Organ stwierdził, że wnioskodawca opiera swój wniosek na tych samych okolicznościach, które były przedmiotem poprzedniego postępowania. W postępowaniu tym ustalono natomiast, że zainteresowany w latach 1956-1989 nie prowadził w ramach zorganizowanych struktur lub we współpracy z nimi, co najmniej 12 miesięcznej działalności opozycyjnej, a także nie doznał żadnej z represji wymienionych w ustawie. Prawidłowość przeprowadzonego wtedy postępowania potwierdził w swoim wyroku WSA w Lublinie. W ocenie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie ma zatem podstaw, by wbrew przepisom ustawy zmienić decyzję ostateczną i przyznać stronie wnioskowany status. K. K. w ustawowym terminie złożył do Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] (zaskarżona w niniejszej sprawie) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] Organ podtrzymał stanowisko, że strona w toku obecnie prowadzonego postępowania nadzwyczajnego nie przedstawiła żadnych dowodów ani nie wskazała na jakiekolwiek okoliczności, które przemawiałyby za uznaniem, że interes społeczny lub słuszny interes strony nakazują wzruszenie ostatecznej decyzji o odmowie potwierdzenia stronie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Okoliczności, na które powołuje się strona, były już brane pod uwagę w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] Przywołana dodatkowo okoliczność, iż ojciec strony R. K. posiadł uprawnienia kombatanckie z tytułu służby w W. podczas działań wojennych w okresie od sierpnia 1944 r. do maja 1945 r., nie ma natomiast wpływu na stan obecnie rozpoznawanej sprawy. Tym samym brak jest okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że zostały spełnione wymogi z art. 154 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. K. zakwestionował dokonaną przez organ ocenę jego działań podejmowanych w okresie PRL-u. Przywołał nazwiska "nadzorujących go" funkcjonariuszy [...]. Ponadto podniósł, że w dniu [...] brał udział w manifestacji z okazji [...] rocznicy odzyskania przez Polską niepodległości. Odpowiadając na skargę Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta przebiega w trybie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r, poz. 1302 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), przy czym w świetle art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W toku badania legalności zaskarżonego aktu administracyjnego sąd ocenia zatem, czy akt ten jest zgodny z przepisami prawa materialnego oraz, czy w istotny sposób nie narusza przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz w ustawach szczególnych przepisów procedury administracyjnej. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa. Kontrolowane rozstrzygnięcie zapadło w wyniku postępowania nadzwyczajnego przeprowadzonego w trybie art. 154 k.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (§ 1). W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2). Wzruszenie decyzji ostatecznej we wskazanym trybie oparte jest zatem na dwóch przesłankach wyrażających się w stwierdzeniu, że za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak słusznie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej uregulowane w art. 154 k.p.a. (a także analogicznie w art. 155 k.p.a.) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 11. wydanie, Warszawa 2011, str. 600, wraz z powołanym tam orzecznictwem, a także wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., sygn. akt III SA 1207/95, LEX nr 27431). Przedmiotem postępowania w tym trybie nie jest zatem ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną w jej całokształcie. Nadto zmiana decyzji w tym trybie może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy będącej przedmiotem postępowania zwyczajnego. Decyzja wydawana na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. jest przy tym decyzją uznaniową, wobec czego – co do zasady – można nią zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko w takich sprawach, w których przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę prawną jej wydania, przewidywały dla organu administracji pewien luz decyzyjny. Możliwość zastosowania powyższego unormowania w odniesieniu do decyzji tzw. związanych jest natomiast obarczona konkretnymi ograniczeniami, które powinny wynikać bezpośrednio z okoliczności danej sprawy, a ewentualne podjęcie rozstrzygnięcia, w tym pozytywnego dla wnioskodawcy i tak nie może prowadzić do stanu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1457/17, LEX nr 2381485). Dodatkowe ograniczenie możliwości wzruszenia (zmiany) decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a., ma miejsce w sytuacji, gdy dana decyzja była poddana kontroli sądu administracyjnego, w wyniku której złożona skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem. Wynikający z art. 170 p.p.s.a. skutek pozytywny prawomocności orzeczenia sądu administracyjnego statuuje bowiem związanie sądów administracyjnych, stron postępowania sądowoadministracyjnego, innych sądów oraz innych organów państwowych i innych podmiotów stanem prawnym wynikającym z treści prawomocnego orzeczenia, to jest wyrażoną w nim oceną zgodności z prawem skontrolowanego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. jest dopuszczalna o tyle, o ile nie prowadzi do naruszenia związania oceną prawną wynikającą z prawomocnego wyroku oddalającego skargę na tę decyzję (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1057/16, LEX nr 2486260). W okolicznościach niniejszej sprawy powyższe uwagi są o tyle istotne, że będąca przedmiotem prowadzonego w trybie art. 154 § 1 k.p.a. postępowania decyzja ostateczna Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] r. orzekającą o odmowie potwierdzenia skarżącemu statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 733/16, oddalił skargę K. K. na tę decyzję. W powołanym wyroku Sąd nie zakwestionował ustalonego przez organ w toku postępowania administracyjnego stanu faktycznego oraz w pełni zaaprobował dokonaną przez organ negatywną ocenę okoliczności przywołanych przez skarżącego pod kątem spełnienia przesłanek potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, określonych enumeratywnie odpowiednio w art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 690 ze zm. - dalej: "ustawa"). Sąd stwierdził m.in., że o spełnieniu tych przesłanek nie mogą świadczyć zgromadzone w aktach sprawy dokumenty w postaci: notatki urzędowej inspektora Służby Bezpieczeństwa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w Ł. z dnia [...]. o przeprowadzeniu rozmowy ostrzegawczej przed wizytą Papieża w Polsce w dniu [...] szyfrogram [...] zastępcy Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych ds. Służby Bezpieczeństwa z dnia [...] r. o przeprowadzeniu rozmowy ostrzegawczej w dniu [...]. oraz karta wskazująca na przeprowadzenie rozmowy ostrzegawczej także [...] [...] Samo przeprowadzenie rozmów ostrzegawczych – jak zauważył Sąd – nie mieści się bowiem w katalogu okoliczności pozwalających uznać skarżącego za represjonowanego, zaś oceny tej nie zmienia fakt nadania skarżącemu statusu pokrzywdzonego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155 poz. 1016 ze zm.). Nadto Sąd stwierdził, że nie ma też podstaw, aby skarżącego uznać za działacza opozycji antykomunistycznej w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy, który to przepis dotyczy wyłącznie działalności w ramach struktur organizacyjnych lub we współpracy z nimi. Należy zauważyć, że skarżący, domagając się zmiany decyzji z dnia [...] odmawiającej przyznania mu statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, zarówno we wniosku inicjującym postępowanie w tym przedmiocie, jak i w toku tego postępowania, nie przedstawił żadnych argumentów odnoszących się wprost do przesłanek zawartych w ww. przepisach, lecz w istocie po raz kolejny powoływał się na okoliczności mające – w jego ocenie – świadczyć o jego działalności antykomunistycznej, bądź też o doznanych w okresie PRL-u represjach. W szczególności powoływał się na działania (rozmowy) podejmowane wobec niego przez – jak to określił – "nadzorujących go" wówczas funkcjonariuszy Milicji. W istocie więc odwoływał się do okoliczności , które były przedmiotem oceny w toku postępowania zakończonego ww. decyzję. Argumentów skarżącego nie sposób zatem interpretować inaczej, niż jako zmierzające do podważenia oceny stanu faktycznego, która legła u podstaw kwestionowanej decyzji, a której prawidłowość potwierdził tutejszy Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 17 listopada 2016 r. Argumentacja tego rodzaju nie może zatem zmierzać do zmiany decyzji na zasadzie art. 154 § 1 k.p.a., albowiem koliduje z istota postępowania uregulowanego tym przepisem, a dodatkowo – w okolicznościach niniejszej sprawy – także z zasadą związania prawomocnym orzeczeniem sądu, zawartą w art. 170 p.p.s.a. Raz jeszcze podkreślić bowiem trzeba, że zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. może być dokonane tylko w granicach stanu faktycznego sprawy będącej przedmiotem postępowania zwyczajnego, stąd też w tym trybie niedopuszczalne jest kwestionowanie oceny stanu faktycznego dokonanej w postępowaniu zwyczajnym, ani też dążenie do zmiany ustaleń przyjętych przez organ poprzez powoływanie się na nowe okoliczność. Ujawnienie w sprawie nowych okoliczności przekładających się na odmienną ocenę stanu faktycznego należy bowiem do przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i może stanowić podstawę wzruszenia decyzji ostatecznej jedynie w tym trybie nadzwyczajnym. Analizując akta sprawy stwierdzić należy, że skarżący w istocie jedynie w piśmie z dnia 14 sierpnia 2018 r. (k. 73 akt adm.) powołał się na okoliczność, którą można by odnieść do zawartych w art. 154 k.p.a. przesłanek interesu społecznego i słusznego interesu strony. Wskazał bowiem, że podczas obchodów z okazji trzydziestolecia powstania Komitetu Samoobrony Chłopskiej, w trakcie odznaczania zasłużonych działaczy Orderami Odrodzenia Polski, część ze zgromadzonych osób stwierdziła, że odznaczenie taki powinien otrzymać również skarżący. Niepotwierdzone w żaden sposób twierdzenie skarżącego o rzekomym przekonaniu niezindywidualizowanych osób o jego zasługach w walce z ustrojem komunistycznym, samoistnie nie może świadczyć o wystąpieniu powyższych przesłanek. Przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą bowiem zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 553/06, LEX nr 348253; z dnia 18 lutego 2000 r., sygn. akt V SA 1346/99, LEX nr 41773; z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 428/10, LEX nr 745237). Podsumowując stwierdzić należy, że argumenty skarżącego przedstawione na poparcie jego wniosku o zmianę decyzji ostatecznej Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów, w żaden sposób nie dawały podstaw do dokonania postulowanej zmiany w oparciu o dyspozycję art. 154 § 1 k.p.a. Raz jeszcze bowiem podkreślić należy, że badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony – jako przesłanek warunkujących zastosowanie tego przepisu – nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 593/17, LEX nr 2496101). Z tych wszystkich względów, uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.