II SAB/Ke 1/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J. N. na bezczynność Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej [...] do rozpoznania wniosku J. N. z dnia 7 października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej – w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że Dyrektor Zespołu Opieki Zdrowotnej [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej [...] na rzecz skarżącego J. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia 24 listopada 2021 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, J. N. zaskarżył bezczynność Dyrektora Szpitala [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek z dnia 7 października 2021 r. We wniosku tym, załączonym do skargi, skarżący wnosił o udzielenie następujących informacji: 1. Czy warunkiem przyjęcia do szpitala pacjenta jest poddanie go badaniu testem: PCR, antygenowym lub kasetkowym na obecność wirusa SarS-CoV-2? 2. W przypadku, gdy taki obowiązek w Państwa szpitalu istnieje proszę o wskazanie podstawy prawnej wykonywania takich zabiegów. 3. Czy warunkiem uzyskania świadczenia zdrowotnego w nagłych przypadkach na SOR/Izbie Przyjęć/ Opiece Całodobowej/ Pomocy Doraźnej/ Nocnej Pomocy/ jest wykonanie testu w kierunku COVID - 19? 4. W przypadku, gdy taki obowiązek w Państwa szpitalu istnieje proszę o wskazanie podstawy prawnej wykonywania takich zabiegów. W skardze skierowanej do Sądu J. N. zarzucił organowi naruszenie: 1) Art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) Art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku – poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucając powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 7 października 2021 r. i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie został do dnia wniesienia skargi rozpoznany prawidłowo, mimo obowiązku wynikającego z przepisów u.d.i.p. Podmiot zobowiązany po otrzymaniu wniosku odmówił udzielenia odpowiedzi na pytania wnoszącego zastrzegając, iż pytania otrzymane nie mieszczą się w zakresie informacji publicznej. Twierdzenie zobowiązanego zostało całkowicie podważone przez wnoszącego skargę pismem z dnia 12 listopada 2021 roku, w którym skarżący powołał się na obecnie obowiązujące przepisy w zakresie obowiązku organu publicznego do udzielenia informacji publicznej wraz z przywołanym w tym zakresie orzecznictwem. Organ ten w dniu 17 listopada 2021 roku skierował pismo stanowiące odpowiedź na pismo wnioskodawcy z dnia 2 listopada 2021 roku w przedmiocie wezwania podmiotu do odpowiedzi na wniosek, w którym to piśmie potrzymał stanowisko i odmówił bez podstawy prawnej udzielenia odpowiedzi na pytania wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że po wnikliwym przeanalizowaniu sformułowanych pytań organ doszedł do przekonania, iż nie wypełniają one definicji informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. i pismem z dnia 20 października 2021 r. poinformował o tym fakcie skarżącego. Na skutek jego ponownego pisma z dnia 12 listopada 2021 r. organ wyjaśnił, że proces udzielania świadczeń zdrowotnych w podmiocie leczniczym, zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r., o działalności leczniczej (Dz.U. z 2021, poz.771) reguluje Regulamin Organizacyjny, który w tym zakresie został przesłany skarżącemu w formie papierowej wraz z kolejnym pismem z dnia 17 listopada 2021 r. W ocenie organu pytania zadane przez skarżącego we wniosku nie odnosiły się do sfery faktów, nie dotyczyły bowiem żądania udostępnienia informacji na temat sformalizowanej procedury, zarządzenia, regulaminu który określałby warunki przyjęcia do szpitala czy też uzyskania świadczenia zdrowotnego w trybie nagłym. Nie zawierały formy jaką informacja miałaby przyjąć. Zgodnie z art. 24 ustawy o działalności leczniczej przebieg udzielania świadczeń zdrowotnych uregulowany być musi w podmiocie leczniczym w regulaminie organizacyjnym. Skarżący nie wnosił jednakże o udostępnienie tegoż regulaminu, nie wnosił również o udostępnienie informacji na temat wewnętrznej procedury przyjmowania pacjentów z podejrzeniem zarażenia wirusem SarS-CoV-2. Wobec powyższego organ nie uznał pytań zawartych we wniosku jako informacji publicznej, o czym poinformował stosownym pismem, jednocześnie wyjaśniając w nim, że proces udzielania świadczeń zdrowotnych opisany jest w regulaminie organizacyjnym, co miało wskazać skarżącemu gdzie winien on szukać odpowiedzi na swoje pytania. Jednocześnie organ dodał, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek precyzyjnego sformułowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jego przedmiotu i zakresu. Pytania skarżącego zawarte we wniosku były zaś tak sformułowane, że a priori wskazywały na odpowiedź negatywną. Żaden podmiot leczniczy nie może bowiem warunkować udzielania świadczeń zdrowotnych nawet w czasie pandemii, szczególnie w trybie nagłym czy pilnym, od wykonania testu na obecność wirusa SarS-Cov-2, co wynika z warunków umów na świadczenia zdrowotne, których wzorzec zawiera rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 29 stycznia 2020 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2020 r. poz. 320 ze zm.). Organ ostatecznie pismem z dnia 17 listopada 2021 r. przesłał skarżącemu wyciąg z Regulaminu Organizacyjnego Zespołu Opieki Zdrowotnej – Szpital [...] w części dotyczącej przebiegu udzielania świadczeń zdrowotnych w poszczególnych ich zakresach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym (art. 120 Ppsa). Stosownie do art. 3 § 1 Ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 Ppsa, a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Z art. 13 u.d.i.p. wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer 2016). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 1 p.p.s.a.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozpatrywanej należało uznać, że skarga jest skierowana w istocie przeciwko Dyrektorowi Zespołu Opieki Zdrowotnej – Szpitala [...]. Niewątpliwie organ ten jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jako reprezentujący jednostkę dysponującą majątkiem publicznym i wykonującą zadania publiczne, tj. zadania z zakresu ochrony zdrowia (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.; por. też m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 26 sierpnia 2020 r., sygn. IV SAB/Wr 204/20). Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że – wbrew twierdzeniu organu – informacje żądane we wniosku z dnia 7 października 2021 r. stanowią informację publiczną, są bowiem informacją o sprawach publicznych, zasadach funkcjonowania podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy), w sytuacji szczególnej sytuacji epidemiologicznej panującej w kraju. Nie można także zgodzić się z twierdzeniem organu, że wniosek został sformułowany w sposób nieprecyzyjny albo że sugeruje treść odpowiedzi. W ocenie Sądu pytania zostały zadane jasno, w sposób umożliwiający jednoznaczną odpowiedź, zaś podmiot zarządzający szpitalem winien posiadać wiedzę, czy warunkiem przyjęcia pacjenta do tego szpitala lub uzyskania przez niego świadczenia zdrowotnego w nagłych przypadkach jest wykonanie testu na obecność wirusa SarS-Cov-2, a jeśli tak to jaka jest w tym zakresie podstawa prawna. Jednocześnie analiza przesłanego skarżącemu wyciągu z regulaminu organizacyjnego ZOZ we Włoszczowie nie pozwala na przyjęcie, że zawiera on odpowiedź na postawione pytania (zwłaszcza, że dokument ten pochodzi z 2012 roku). W tej sytuacji Sąd uznał, że po pierwsze organ był zobowiązany do udzielenia żądanej informacji, w związku z czym nie można uznać za załatwienie wniosku poinformowanie skarżącego o tym, że informacja ta nie jest informacją publiczną, a po drugie, że taka informacja nie została udzielona – przesłanie wyciągu regulaminu organizacyjnego nie zawierało bowiem odpowiedzi na postawione pytania. Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w punkcie I wyroku Sąd zobowiązał organ do rozpoznania skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13). W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny, a organ zareagował zarówno na wniosek, jak i późniejsze pismo skarżącego, zajmując określone stanowisko, które jednak nie okazało się trafne. Brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź do przypisania organowi lekceważącego stosunku do norm prawa. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł, orzeczono w pkt. III wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a.