II OSK 754/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 774/20 w sprawie ze skargi [...] i [...] na uchwałę Rady Miejskiej Rakoniewic z dnia 20 grudnia 2019 r., nr XII/96/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w Rakoniewicach z dnia 20 grudnia 2019 r., nr XII/96/2019 w sprawie miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla działki o numerze ewidencyjnym gruntów [...] i części działki o numerze ewidencyjnym gruntów 512/2 położonych w obrębie [...] gmina [...]; 2. zasądza od Gminy Rakoniewice na rzecz [...] i [...] solidarnie kwotę 807 (osiemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 774/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] i [...] na uchwałę Rady Miejskiej Rakoniewic z dnia 20 grudnia 2019 r., nr XII/96/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 18 maja 2018 r. 37 mieszkańców ul. [...]w [...] w gminie [...] zwróciło się z wnioskiem o objęcie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymienionej ulicy wraz z przyległymi terenami oraz uniemożliwienie realizacji budowy fermy chowu prosiąt i tuczu trzody chlewnej na działce [...]. Wyjaśnili, że budowa tego przedsięwzięcia pogorszy jakość życia w otoczeniu ul. [...] jak i w całej wsi oraz przyczyni się do degradacji środowiska naturalnego. Sygnatariusze wniosku dodali, że wskazane tereny cieszą się dużą popularnością, są atrakcyjne do zabudowy jednorodzinnej. Wybudowano na nich już wiele domów i nadal jest wiele osób chętnych do zamieszkania w otoczeniu. Uchwałą z dnia 6 czerwca 2018 r., XXXVII/285/2018 Rada podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki o numerze ewidencyjnym gruntów [...] i części działki o numerze ewidencyjnym gruntów[...] położonych w obrębie [...] gmina [...] w granicach określonych załączniku graficznym. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wówczas tekst jednolity Dz. U. 2017 r., poz. 1875 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 14 ust. 1 u.p.z.p. (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.). W motywach uchwały zaznaczono, że po rozpatrzeniu wniosków mieszkańców miejscowości [...] zmierzających do ochrony terenów położonych w pobliżu wsi przed zabudową mogącą stanowić uciążliwość dla zabudowy mieszkaniowej oraz po przeprowadzeniu analiz dotyczących zasadności opracowania planu miejscowego przygotowano uchwałę w tym zakresie. Uznano, że celem planu powinno być przeznaczenie terenów pod lokalizacje składów i magazynów związanych z przetwórstwem rolno-spożywczym wraz z urządzeniami służącymi o przechowywania i magazynowania produktów rolniczych (k. 6 akt planistycznych). Uchwałą z dnia 20 grudnia 2019 r., XII/96/2019 (dalej także jako: uchwała) Rada przyjęła plan dla działki o numerze ewidencyjnym gruntów [...] i części działki o numerze ewidencyjnym gruntów [...] położonych w obrębie [...] gmina [...]. W § 8 planu działki należące do skarżących kasacyjnie przeznaczono pod lokalizację terenu: składów i magazynów związanych z przetwórstwem rolno-spożywczym wraz z urządzeniami służącymi do przechowywania i magazynowania produktów rolniczych (1.P/RU), lasów (2.ZL) i drogi zbiorczej (3.KDZ). Szczegóły lokalizacji i parametry zabudowy określono także w § 10 i 14 planu. W motywach uchwały wyjaśniono, że celem opracowania planu dla objętego nim terenu jest przypisanie mu funkcji zgodnej z ustaleniami określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Ustalając przeznaczenie terenu i sposób jego zagospodarowania zważono interes publiczny i interesy prywatne poprzez dokonanie analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych. Sporządzając projekt planu miejscowego uwzględniono: wymogi ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walory ekonomiczne przestrzeni poprzez: zlokalizowanie nowej zabudowy obiektów składów i magazynów związanych z przetwórstwem rolno-spożywczym wraz z urządzeniami służącymi do przechowywania i magazynowania produktów rolniczych - w znacznej odległości od zabudowy mieszkaniowej; stwierdzenie braku wyposażenia w lokalne, publiczne środki transportu zbiorowego; zadbanie, aby odległość wyznaczonych terenów zabudowy mieszkaniowej umożliwiała swobodne przemieszczanie się pieszych i rowerzystów w kierunku centrum wsi oraz przystanków komunikacji zbiorowej, a nadto zlokalizowanie nowej zabudowy obiektów składów i magazynów związanych z przetwórstwem rolno-spożywczym na obszarze z dobrym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz wyposażonym w sieci wodociągowe, elektroenergetyczne, gazowe i telekomunikacyjne. Rada podejmując uchwałę z dnia 6 czerwca 2018 r., XXXVII/285/2018 w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu przychyliła się do wniosków mieszkańców. Wskazano, że na etapie opracowywania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie musi być znany i określony przyszły inwestor. Intencją sporządzenia planu był wniosek mieszkańców, którym chodziło o ochronę terenów położonych w pobliżu wsi przed zabudową mogącą stanowić uciążliwość dla zabudowy mieszkaniowej. Teren leży po stronie nawietrznej i o przeważającym kierunku wiatrów. Obiekt hodowlany zlokalizowany na tym terenie byłby "uciążliwy z powodu odorów". Podkreślono, że zadaniem organu samorządowego jest dbałość o ład przestrzenny i zrównoważony rozwój Gminy. Kompetencje Gminy w zakresie przeznaczania i zasad zagospodarowania terenu wynikają z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Wreszcie zaznaczono, że plan miejscowy wyznacza jedynie tereny pod poszczególne zagospodarowanie i nie przesądza o realizacji poszczególnych inwestycji. W uzasadnieniu swojego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że uchwała określa sprecyzowane perspektywy zabudowy działek skarżących (składy i magazyny związane z przetwórstwem rolno-spożywczym wraz z urządzeniami służącymi do przechowywania i magazynowania produktów rolniczych) w granicach władztwa planistycznego. Nie uznał jednak, aby zachodziły szczególne okoliczności, które pozwalałyby uznać, iż dopuszczenie określonej zabudowy o profilu rolniczym, bez umożliwienia realizacji oczekiwanej przez skarżących inwestycji fermy chowu prosiąt i tuczu trzody chlewnej, było działaniem gminy, które stanowiłoby niedopuszczalną ingerencję w prawo własności. Kontekst przeznaczenia terenów rolnych i leśnych wskazanych w załączniku do uchwały XII/96/2019 został obszernie przedstawiony w wyjaśnieniach zawartych w jej uzasadnieniu. Z motywów uchwały, a także całego kontekstu przebiegu procedury planistycznej, jasno wynika, że celem planu miało być z jednej strony dopuszczenie zabudowy na potrzeby rolnictwa, jednak tylko takiej, która nie będzie wpływać na otoczenie przestrzenne okolicy wsi [...], gdzie rozwija się zabudowa mieszkaniowa. W niniejszej sprawie jest bezspornym, że obszar planu znajduje się w otoczeniu miejscowości [...] i grupa jej mieszkańców zwróciła się do Burmistrza o podjęcie działań w kierunku uregulowania statusu (przeznaczenia) okolic ulicy [...]. Burmistrz zapatrywania mieszkańców podzielił, a Rada zaaprobowała przedstawiony projekt planu. W ocenie Sądu pierwszej instancji działanie organów nie wykracza poza granice władztwa planistycznego w sposób rażący, że można byłoby twierdzić o nadużyciu uprawnień normatywnych (do planowania przestrzennego gminy). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu w realiach sprawy wprowadzenie planem określonej zabudowy nie narusza też nieproporcjonalnie prawa własności nieruchomości, gdyż dotyczy nieruchomości dotychczas rolnych, niezabudowanych i o niezmienionym przeznaczeniu. Plan nie prowadzi więc do zaprzeczenia treści prawa własności, w granicach których [...] i [...] mogli ze swojej działki dotychczas korzystać jako właściciele. Uchwała XII/96/2019 wpłynęła na prawo skarżących jedynie w ten sposób, że ograniczyła im potencjalne możliwości inwestycyjne. Sąd oczywiście nie deprecjonuje interesu ekonomicznego skarżących, niemniej zwraca uwagę, że ci inwestując w przygotowanie procesu inwestycyjnego w odniesieniu do gruntu dotychczas rolnego, pozbawionego wcześniej planu i warunków zabudowy, muszą liczyć się z tym, że projekt zamierzenia i jego dopuszczenie zależy od szeregu czynników, w tym także, że zostanie uchwalony plan utrwalający dotychczasowy stan zagospodarowania. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiedli [...] i [...]. Zaskarżyli orzeczenie w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: I. art. 6 ust. 1 u.p.z.p., w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP; II. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przez NSA skargi co do meritum oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu błędnie ocenił, że w sprawie nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego. Mając na uwadze okoliczności podjęcia uchwały, jej treść i objęty nią obszar należało dojść do jednoznacznej konkluzji o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Uchwała nie ma adekwatnego, racjonalnego uzasadnienia. W toku postępowania nie budziło wątpliwości to, że skarżący kasacyjnie planowali w [...], na działce ewid. nr [...] realizację fermy chowu prosiąt i tuczu trzody chlewnej. Pierwszą informację w tym zakresie gmina powzięła w 2016 r., gdy [...] i [...] wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Postępowanie administracyjne nie zakończyło się przed wydaniem zaskarżonej uchwały. Nie było kwestionowane także to, że gmina przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki o nr ewid. [...] i części działki o nr ewid. [...] położonych w obrębie miejscowości [...], gmina [...] w następstwie wniosku mieszkańców. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że intencją mieszkańców jest ochrona terenów położonych w pobliżu wsi przed zabudową mogącą stanowić uciążliwość dla zabudowy mieszkaniowej. Wskazano, że "obiekt hodowlany jest uciążliwy, jeśli chodzi o odory". Ponadto gmina wprost wskazała, że "intencją sporządzenia planu miejscowego był wniosek mieszkańców". Nie sposób mówić o kształtowaniu racjonalnie pojętej gospodarki przestrzennej w sytuacji, gdy miejscowym planem objęte są wyłącznie dwie działki należące do skarżących. W związku z powyższym, należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała wprowadza jedynie szczątkowe w skali gminy ograniczenia w gospodarowaniu nieruchomościami. Niecelowość takiego działania nie ma determinującego znaczenia dla wyniku postępowania, wskazuje jednak na wykorzystywanie miejscowego planu przestrzennego niezgodnie z jego przeznaczeniem. W związku z powyższymi rozważaniami oczywistym jest, że organ uchwalił miejscowy plan w odpowiedzi na konflikt między mieszkańcami gminy, a właścicielami nieruchomości. Celem miejscowego planu było udaremnienie zamierzeń gospodarczych właścicieli nieruchomości. Słusznie skarżący kasacyjnie wskazali, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego, jednakże ustalenia poczynione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie mogą być dowolne. Organ uchwalający akt planistyczny ma obowiązek szukania rozwiązań, które godzą sprzeczne interesy tj. sprzeczność interesu publicznego z potrzebami właścicieli nieruchomości. Ustawodawca nie przewidział prymatu interesu zbiorowego nad prywatnym. Z tych względów wielokrotnie w orzecznictwie podkreśla się, że organy gminy mają obowiązek wnikliwego badania interesu publicznego i indywidualnego, a rozważania w tym zakresie powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu przyjętych rozwiązań planistycznych. Gmina ma przy tym obowiązek przestrzegania zasady praworządności, proporcjonalności czy równości. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że przy uchwalaniu planu miejscowego kierowano się wyłącznie szeroko pojętym interesem zbiorowym. Należy przy tym podkreślić, że sam brak aprobaty czy sprzeciw lokalnej społeczności, wobec planów inwestorów nie świadczy o naruszeniu interesu publicznego i nie jest wystarczający do ograniczenia prawa własności. O ile nie można wykluczyć, że zakaz lokalizacji inwestycji konkretnego rodzaju (w tym przypadku hodowli zwierząt – chlewni) na danym obszarze może być uzasadniony i prawidłowy z punktu widzenia racjonalnej gospodarki przestrzennej, to jednak uchwała nie poprzestaje na takim ograniczeniu przeznaczenia terenu. Zgodnie z § 8 uchwały na obszarze planu ustala się przeznaczenie terenu oznaczonego jako 1.P/RU pod składy i magazyny związane z przetwórstwem rolno-spożywczym wraz z urządzeniami służącymi do przechowywania i magazynowania produktów rolniczych (ust. 1). Należy zauważyć, że obszar objęty sporną uchwałą znajduje się w strefie III polityki określonej w Studium Gminy [...] – tj. w strefie produkcyjno-przyrodniczej. Na terenie przewidziano rozwijanie działalności gospodarczej z zachowaniem zasad zrównoważonego rozwoju i ochrony dóbr kultury, w tym rozwój gospodarki rolnej (str. 21 studium). Nie budzi także wątpliwości to, że działka nr [...] to grunt orny (RVI). Wobec takiego stanu faktycznego przeznaczenie działki na cel niezwiązany ściśle z rolnictwem mógł zaskoczyć właścicieli. W związku z powyższymi rozważaniami należy podkreślić, że uchwała nie tylko uniemożliwia realizację planowanej chlewni, lecz także rażąco ograniczyła swobodę działalności gospodarczej i prawo własności skarżących kasacyjnie. Argumenty przemawiające za eliminacją możliwości zlokalizowania niepożądanej przez gminę inwestycji mogą zostać rozważone pod względem proporcjonalności, to radykalne przeforsowanie przeznaczenia terenu pod konkretny cel nie zostało przez gminę w żaden sposób umotywowane. Należały zatem dostrzec, że gmina udaremniła jakiekolwiek przedsięwzięcia na spornym terenie (poza literalnie wymienionym w uchwale), nie uzasadniając przyjęcia konkretnego rozwiązania. Ingerencja organu planistycznego w prawo własności nie może być nieproporcjonalna do realizowanych celów czy nieracjonalna (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1901/19). Organ nie może bowiem tracić z pola widzenia ochrony prawa własności. W sprawie wyraźnie widać rozdźwięk między treścią uchwały, a jej uzasadnieniem. Gmina wskazała bowiem jako motyw uchwalenia miejscowego planu ochronę zabudowy mieszkaniowej przed uciążliwymi zapachami wynikającymi z produkcji hodowlanej. Jednakże uchwała w sposób dalej idący ogranicza prawo własności. Nie sposób przyjąć, że jedynie budowa składów i magazynów służących do przechowywania i magazynowania produktów rolniczych uchroni gminę przed niepożądanymi zapachami. Nie można przy tym tracić z pola widzenia uwag inwestorów, którzy wskazują na nierentowność takiej działalności i brak potencjalnych inwestorów. Szczególnie wobec nieobjęcia miejscowym planem okolicznych działek i nieprzeznaczeniu ich pod cel skorelowany z przeznaczeniem przedmiotowej działki nr [...], nie można przyjąć, że wskazana w uchwale działalność będzie celowa, a jej prowadzenie racjonalne. W sprawie nie wykazano, że na danym terenie istnieje zapotrzebowanie na prowadzenie składu czy magazynu związanego z przetwórstwem rolno-spożywczym. Analizując sprawę należało w szczególności dostrzec, że nieruchomość położona jest na obszarze produkcji rolnej. Niedopuszczalność prowadzenia w takim miejscu działalności hodowlanej nie może mieć charakteru abstrakcyjnego. W związku z powyższym należało dojść do przekonania, że gmina w sposób dowolny, nieuzasadniony przeznaczyła nieruchomość pod konkretną inwestycję. W sprawie najistotniejsze znaczenie ma brak adekwatnego uzasadnienia uchwały. Gmina nie przedstawiła motywacji, jaka legła u podstaw daleko idącej ingerencji w prawo własności. Ograniczyła przeznaczenie nieruchomości do konkretnej działalności, poprzestając jednak w zasadzie jedynie na wskazaniu negatywnych skutków realizacji planowanej przez właścicieli inwestycji. Tym samym doszło do nieuzasadnionego ograniczenia nie tylko prawa własności, ale i swobody działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 729/21). Jak wywodzono powyżej, przedstawione przez gminę uzasadnienie wskazujące na ochronę interesu publicznego jest nader lakoniczne. Samo zainteresowanie mieszkańców tym, aby na przedmiotowym terenie nie powstał obiekt hodowlany nie jest wystarczające do wprowadzenia takiego ograniczenia. Końcowo należy zasygnalizować, że w sprawie nie podlegała badaniu prawidłowość zlokalizowania konkretnej inwestycji skarżących kasacyjnie na działkach objętych miejscowym planem. W niniejszej sprawie nie przesądzono o dopuszczalności lokalizacji chlewni (czy innej inwestycji) na nieruchomości. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że ograniczenie prawa własności skarżących kasacyjnie wobec braku rzetelnego uzasadnienia ich wprowadzenia, braku wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, stanowiło nadużycie władztwa planistycznego i naruszenie zasady proporcjonalności ustanowionej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, że gmina przyznała daleko idący prymat interesowi publicznemu z rażącym naruszeniem prawa własności. Powyższe uchybienia stanowią naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkujące koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały w całości. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.