II SAB/Wa 25/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M.W. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku M.W. z dnia [...] grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz M.W. kwotę 597 zł (słownie: pięciuset dziewięćdziesięciu siedmiu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. W. [...] grudnia 2021 r. wniósł do Urzędu Gminy [...] o udostępnienie informacji publicznej obejmującej: 1. skany aktualnych lub ostatnio wykonanych protokołów z kontroli stanu technicznego: a. instalacji elektrycznej, b. oświetlenia awaryjnego, c. oświetlenia ogólnego, d. oświetlenia stanowiskowego w odniesieniu do wszystkich budynków wykorzystywanych lub administrowanych przez Urząd Gminy [...]; 2. skanów dokumentów sprzedaży (faktury, rachunki itp.) dotyczących przeprowadzonych kontroli, wskazanych w pkt 1 wniosku; 3. informacji o osobie odpowiedzialnej za zlecanie okresowych kontroli, wskazanych w punkcie 1 wniosku, wraz ze wskazaniem: a. pełnionej funkcji, b. danych kontaktowych, tj. imienia i nazwiska, numeru telefonu i adresu poczty elektronicznej. M. W. stwierdził ponadto, że o ile Urząd Gminy [...] nie jest odpowiedzialny za udzielanie zamówień publicznych lub zlecanie okresowych kontroli, wskazanych w pkt 1 wniosku, wnosi o udostępnienie informacji o tym, jaki inny podmiot zleca przedmiotowe kontrole dotyczące wykorzystywanych budynków. Wójt Gminy [...] w piśmie z 15 grudnia 2021 r., w odpowiedzi na wniosek M. W. stwierdził, że nie spełnia on kryteriów zawartych w art. 1, art. 2, art. 3 ustawy o z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Organ administracji zauważył, że informacja publiczna nie może być i nie jest środkiem, który można wykorzystać do udzielania każdej informacji. Jak skonstatował, obejmuje ona dostęp do informacji publicznej, a nie do każdej informacji. Dalej wywiódł natomiast, że z analizy wniosku skarżącego wynika, iż rozesłano podobne zapytania do innych jednostek, a profil działalności wnioskującego jest zgodny z treściami pytań zawartych we wniosku, co wskazuje na badanie rynkowe. Wójt skonstatował, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest społeczna kontrola nad organami władzy publicznej. Treść wniosku oraz sposób wnioskowania odnosi się natomiast wprost do informacji, które mają posłużyć do załatwienia indywidualnych spraw składającego wniosek, a nie do kontroli społeczeństwa nad organami władzy. Ponadto Wójt zauważył, że część żądanych informacji ma charakter niejawny, a ich udostępnienie narusza zasadę uczciwej konkurencji, co wypełnia brzmienie art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. M. W., reprezentowany przez radcę prawnego, w piśmie z 2 stycznia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z [...] grudnia 2021 r. Skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. art. 2 ust. 1 i ust. 2 w zw. art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 udip w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika obowiązek udostępniania informacji publicznej na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku realizacji w przepisanej prawem formie wniosku, którego przedmiotem jest informacja publiczna i który został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej; 2. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 udip w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na dokonaniu w sprawie ograniczenia prawa do informacji publicznej bez zachowania formy decyzji administracyjnej. Podnosząc powyższe zarzutu, M. W. wniósł o: 1. zobowiązanie organu administracji do rozpatrzenia wniosku z [...] grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 3. orzeczenie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. Wójt Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę powtórzył argumentację zawartą w odpowiedzi z 15 grudnia 2021 r. Ponadto wywiódł, że treść wniosku "jak i późniejsza odpowiedź z dnia 15 grudnia 2021 roku" wskazuje na to, że strona domaga się udostępnienia informacji sektora publicznego do ponownego wykorzystania. Następnie organ odwołał się do przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, zwracając uwagę, że określa ona zasady i tryb udostępniania i przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, podmioty, które udostępniają lub przekazują te informacje, warunki ponownego wykorzystywania oraz zasady ustalania opłat za ponowne wykorzystywanie. Wójt stwierdził dalej, że nie można udostępnić informacji sektora publicznego do ponownego wykorzystania w trybie określonym w udip. Organ skonstatował, że z uwagi na to, iż wniosek M. W. został jednoznacznie złożony w trybie udip, Wójt nie mógł go samodzielnie korygować i rozpatrzeć w trybie przepisów ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Dlatego nie ma podstaw do stwierdzenia, że dopuścił się bezczynności. Wójt zaznaczył, że biorąc pod uwagę wszystkie wnioski o udostępnienie informacji publicznej złożone przez skarżącego oraz ich zakres, można mieć uzasadnione wątpliwości co do działania dla dobra ogółu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.; dalej powoływana jako "udip"), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie, przy czym - zgodnie z art. 1 ust. 2 udip - przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W świetle natomiast art. 4 ust. 1 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip). Jak z kolei wynika z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i lit. b oraz pkt 5 udip, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) oraz osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b), a także o majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c udip). Mając powyższe na względzie, należy przypomnieć, że wniosek M. W. z [...] grudnia 2021 r. obejmuje protokoły kontroli stanu technicznego instalacji elektrycznej i oświetleniowej w budynkach wykorzystywanych lub administrowanych przez Urząd Gminy [...], a ponadto informacje dotyczące tych kontroli w postaci dokumentów sprzedaży (faktur, rachunków) oraz informacje o osobie odpowiedzialnej za zlecanie takich kontroli. Jak wynika z art. 7 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.; dalej powoływana jako usg), do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, a w szczególności zadania własne obejmują sprawy utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych. Stosownie do treści art. 61 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; dalej powoływana jako "P.b."), właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Jak wynika z art. 62 ust. 1 pkt 2 P.b. obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli okresowej, polegającej w szczególności na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego; kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej. Stosownie z kolei do treści art. 62 ust. 5 P.b., kontrole stanu technicznego instalacji elektrycznych mogą przeprowadzać osoby posiadające kwalifikacje wymagane przy wykonywaniu dozoru nad eksploatacją urządzeń, instalacji oraz sieci energetycznych. W świetle art. 62a ust. 1 i ust. 2 P.b., protokół kontroli sporządzony przez taką osobą powinien zawierać m.in. ustalenia dokonane w zakresie kontroli, w tym wskazanie nieprawidłowości, jeżeli zostały stwierdzone (ust. 2 pkt 6), zalecenia, jeżeli zostały stwierdzone nieprawidłowości (ust. 2 pkt 7) oraz zakres niewykonanych zaleceń określonych w protokołach z poprzednich kontroli (ust. 2 pkt 9). W zaleceniach, zgodnie z art. 62a ust. 3 P.b., wskazuje się czynności mające na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości oraz termin wykonania tych czynności. W świetle powołanych wyżej przepisów udip i usg nie budzi wątpliwości, że utrzymanie przez gminę obiektów użyteczności publicznej i obiektów administracyjnych jest sprawą publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip, natomiast wójt gminy jest obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej organem władzy publicznej. W świetle natomiast powołanych przepisów P.b. nie ma podstaw, by protokoły kontroli, których udostępnienia domaga się skarżący uznać za niestanowiące informacji publicznej, tzw. dokumenty wewnętrzne, tj. mające charakter wyłącznie poznawczy, służące jedynie poszerzeniu zakresu wiedzy i informacji posiadanych przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Żądane protokoły są bowiem sporządzane przez określone w ustawie osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje zawodowe. Stwierdzane są w nich ewentualne nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego instalacji elektrycznej, a także zalecenia ze wskazaniem czynności mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany wykonać w oznaczonym terminie. Informacja zawarta w protokołach kontroli stanu technicznego instalacji elektrycznej i oświetleniowej w budynkach wykorzystywanych lub administrowanych przez urząd gminy podlega zatem udostępnieniu na zasadach określonych w udip. Także dokumenty księgowe (faktury, rachunki) wytworzone w związku z wydatkowaniem środków pochodzących z majątku komunalnego na realizację zadania gminy w postaci utrzymania obiektów użyteczności publicznej i obiektów administracyjnych, jak również dane osoby odpowiedzialnej w strukturze gminy za realizację tego zadania, stanowią informację publiczne, do których udostępnienia zobowiązany jest posiadający je organ. Jeśli - jak twierdzi Wójt - udostępnienie tych informacji podlega ograniczeniom, o których mowa w art. 5 udip, to obowiązkiem organu jest wydanie decyzji administracyjnej. Chybiona jest zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja odwołująca się do przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1446). Wniosek M. W. z [...] grudnia 2021 r. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że został złożony w trybie udip, a z przedstawionych wyżej względów żądana w nim informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Powołana ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego obowiązywała do 7 grudnia 2021 r. (zob. art. 62 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego - Dz. U. poz. 1641). Zgodnie z art. 1 określała zasady i tryb udostępniania i przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, podmioty, które udostępniają lub przekazują te informacje, warunki ponownego wykorzystywania oraz zasady ustalania opłat za ponowne wykorzystywanie. W świetle art. 2 ust. 1 tej ustawy, przez ponowne wykorzystywanie należało rozumieć wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji sektora publicznego, w celach komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona. We wniosku z [...] grudnia 2021 r. nie podano jakiegokolwiek celu wykorzystania żądanej informacji publicznej, zatem nie było podstaw do przyjęcia, że dotyczy on udostępnienia informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystania. Bezczynność Wójta Gminy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie tej kwalifikowanej postaci bezczynności wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 149 § 1a p.p.s.a. rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt Il OSK 151/21, z 27 maja 2021 r. sygn. akt I FSK 644/21, z 23 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 2439/20 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach rozpoznanej sprawy nie doszło do takiej sytuacji. Wniosek M. W. wpłynął do Urzędu Gminy [...] [...] grudnia 2021 r., a po 10 dniach Wójt udzielił skarżącemu odpowiedzi na ten wniosek, błędnie jednak stwierdzając, że nie podlega on rozpatrzeniu w trybie przepisów udip. Organ administracji nie zlekceważył więc wniosku skarżącego, lecz nadał mu bieg, dochodząc niemniej do błędnej konkluzji, że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w udip. Należy jednak mieć na uwadze, że regulacje tej ustawy zawierają normy prawne, które w okolicznościach konkretnych spraw wielokrotnie wymagają złożonego procesu wykładni i odniesienia do indywidualnych sytuacji faktycznych. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznanej sprawie, w której Wójt uznał, że treść wniosku skarżącego świadczy o tym, iż prowadzi on badania rynkowe, zmierzające do realizacji indywidualnego celu wnioskodawcy, a nie żąda dostępu do informacji publicznej. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia kwalifikowanej postaci bezczynności. Mając powyższe na uwadze, Sąd: 1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), orzekł jak w pkt 1 sentencji; 2. na podstawie art. 149 § 1a powołanej ustawy, orzekł jak w pkt 2 sentencji; 3. na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Objęły one uiszczony wpis od skargi (100 zł), wydatek w postaci opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).