IV SAB/Wa 189/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "A." sp. z o.o. z siedzibą w O. na przewlekłość Prezydenta Miasta O. w przedmiocie rozpoznania wniosku I. stwierdza, że Prezydent Miasta O. dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku, II. zobowiązuje Prezydenta Miasta O. do wydania decyzji w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, III. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala wniosek o wymierzenie Prezydentowi Miasta O. grzywny, V. zasądza od Prezydenta Miasta O. na rzecz "A." sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. "[...]" Spółka z o.o., z siedzibą w O., wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta O., wnosząc o: stwierdzenie przewlekłego prowadzenia przez Prezydenta Miasta O. postępowania znak: [...], zainicjowanego wnioskiem Spółki o wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia, polegającego na budowie zakładu zintegrowanego systemu zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne, na działkach nr ew. [...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], z obrębu [...] oraz nr ew. [...], z obrębu w O.; zobowiązanie Prezydenta Miasta O. do wydania rozstrzygnięcia w opisanej wyżej sprawie, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stwierdzającego bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy; uznanie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie ww. postępowania przez Prezydenta Miasta O. miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz orzeczenie o wymierzeniu Prezydentowi Miasta O. grzywien z tytułu przewlekłego prowadzenia postępowania grzywien w maksymalnej wysokości. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od Prezydenta Miasta O. na rzecz "[...]" Spółki z o.o. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że w dniu 28 października 2010 r. Spółka złożyła wniosek wszczynający postępowanie, w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, polegającego na budowie zakładu zintegrowanego systemu zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne na działkach nr ew. [...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], z obr. [...] oraz nr ew. [...] z obr. [...] w O. (znak sprawy [...]), a w dniu 29 listopada 2010 r. Prezydent Miasta O. wezwał Spółkę do usunięcia braków formalnych wniosku. Dnia 17 grudnia 2010 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania oraz zwrócił się do właściwych organów z wnioskiem o wydanie opinii w sprawie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Stosowną opinię w dniu 3 stycznia 2011 r. przekazał Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O., zaś w dniu 27 stycznia 2011 r. (w związku z koniecznością uzupełnienia tego wniosku przez organ o wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) - Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W.. Oba powołane organy stwierdziły, że dla planowanego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w zakresie wynikającym z przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Prezydent Miasta O. stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, określając jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W dniu 5 września 2011 r. Spółka złożyła do akt sprawy raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia m środowisko, a 15 września 2011 r. organ, w drodze obwieszczenia poinformował strony o złożeniu raportu oraz zapewnił społeczeństwu udział w postępowaniu umożliwiając zapoznanie się z aktami sprawy i wnoszenie uwag do dnia 6 października 2011 r., w dniu 15 września 2011 r. Organ wysłał również wniosek o uzgodnienie i zaopiniowanie realizacji inwestycji odpowiednio do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego O.. Na wniosek organu uzgadniającego raport był dwukrotnie uzupełniany przez Spółkę. Dnia 9 lutego 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia. W dniu 15 lutego 2012 r. Prezydent Miasta O. obwieścił o zakończeniu postępowania i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Do końca marca 2012 r. do akt sprawy napływały (nieuzasadnione) uwagi członków społeczeństwa, dotyczące realizacji planowanego przedsięwzięcia, do których Spółka dwukrotnie, tj. pismami z dnia 8 listopada 2011 r. i 17 kwietnia 2012 r. ustosunkowywała się na wezwanie organu. W dniu 14 maja 2012 r. Stowarzyszenie "[...]" złożyło wniosek o wstrzymanie się organu, z wydaniem decyzji do dnia rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosku o wyłączenie organu od rozpoznawania przedmiotowej sprawy. Postanowienie o odmowie wyłączenia Organu zostało wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w dniu [...] czerwca 2012 r. Od dnia 9 maja 2012 r. do dnia 6 lipca 2012 r. trwała korespondencja organu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w O., dotycząca zaopiniowania raportu wraz z uzupełnieniami przesłanymi przez inwestora. W dniu 9 lipca 2012 r. organ przesłał zainteresowanym członkom społeczeństwa odpowiedź Spółki na wniesione uwagi. W dniu 18 lipca 2012 r. organ wydał decyzję Nr [...], znak [...], ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia. Na skutek odwołania, wniesionego przez jedno ze stowarzyszeń, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta O. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na to rozstrzygnięcie Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a do dnia wniesienia skargi, nie zapadło prawomocne rozstrzygnięcie sądu administracyjnego. W ocenie skarżącej Spółki organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości, które mają rażący charakter, bowiem od wydania kasatoryjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., organ nie podjął jakichkolwiek czynności w niniejszej sprawie, mimo że powinna ona podlegać niezwłocznemu wykonaniu. Okoliczności tej nie zmienia fakt, że strony skorzystały z prawa zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego, ponieważ skarga nie ma charakteru bezwzględnie suspensywnego, co oznacza, że jej wniesienie nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola decyzji ostatecznej, wydanej przez organ II instancji nie wstrzymuje zatem jej wykonalności. Tym samym jeżeli jest to decyzja uchylająca i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia (jak w niniejszej sprawie) - organ administracji powinien niezwłocznie przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy, chyba że wykonanie decyzji zostanie wstrzymane przez Sąd (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca). Zresztą możliwość wstrzymania decyzji kasacyjnej wydanej przez organ II instancji jest przedmiotem szerokiej krytyki w orzecznictwie i literaturze przedmiotu. W ocenie skarżącej już sam wskazany wyżej, niezwykle długi okres nieuzasadnionej przerwy w załatwieniu sprawy stanowi wystarczającą podstawę do twierdzenia, że Prezydent Miasta O. dopuścił się bezczynności, która ma charakter rażącego naruszenia prawa. Dodatkowo przy załatwianiu niniejszej sprawy organ pozostawał w nieusprawiedliwiony sposób bezczynny także w innych okresach, np.: dopiero w miesiąc po złożeniu wniosku wezwał Spółkę do uzupełnienia jego braków; po prawie dwóch miesiącach od wydania opinii przez organy współdziałające wydał postanowienie, stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia; decyzję wydał dopiero w lipcu 2012 r., podczas gdy mógł to uczynić z początkiem marca 2012 r. Jeśli chodzi o ten ostatni okres - podejmowane w nim czynności nie zmierzały do wydania rozstrzygnięcia (ponowna opinia PPIS w O. nie była wymagana, oczekiwanie na rozstrzygnięcie SKO w W. w sprawie wyłączenia, organu nie było uzasadnione, podobnie jak ciągłe prowadzenie postępowania z udziałem społeczeństwa, którego czas działania w sprawie zakończył się w dniu 6 października 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że od chwili przekazania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. akt przedmiotowej sprawy wraz z odwołaniami, wniesionymi od decyzji Prezydenta Miasta O. Nr [...] znak [...] z dnia [...] lipca 2012 r., t.j. od dnia 9 sierpnia 2012 r., nie posiada akt przedmiotowej sprawy, które nie zostały zwrócone tut. organowi przez SKO w W. po wniesieniu skargi na rozstrzygnięcie SKO z dnia [...] kwietnia 2013 r. Sprawa toczy się do dnia dzisiejszego przed sądami administracyjnymi, gdzie znajdują się również akta sprawy. Ponadto w dniu 20 grudnia 2013 r. Spółka [...] Sp. z o.o. (obecnie [...] Sp. z o. o.) złożyła do Prezydenta Miasta O. wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla podobnego przedsięwzięcia, polegającego na "Budowie Zakładu Zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne w O." na nieruchomościach oznaczonych jako działki nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], oraz dz. nr [...] obr. [...] w O.. Przedsięwzięcie to szczegółami technicznymi różni się od inwestycji, dla której wydana była decyzja Prezydenta Miasta O. Nr [...], z dnia [...] lipca 2012 r., jednak zasadniczo jest to inwestycja o takim samym charakterze. Nowy wniosek złożony przez spółkę został potraktowany przez organ jako zmiana planów inwestycyjnych wnioskodawcy, w szczególności, że w trakcie postępowania prowadzonego na wniosek z dnia 20 grudnia 2013 r. Spółka nie wnosiła o rozstrzygnięcie poprzedniej sprawy, w ramach której wydana została decyzja z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...]. W opinii organu nie byłoby w ogóle możliwe jednoczesne procedowanie obu postępowań, dotyczących dwóch podobnych przedsięwzięć planowanych na tym samym terenie. Wnioskodawca, po niekorzystnym dla siebie rozstrzygnięciu przez postępowania wszczętego na wniosek z dnia 20 grudnia 2013 r. (odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań - decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r.), w dniu 20 lutego 2017 r. złożył pismo z wnioskiem o niezwłoczne podjęcie czynności proceduralnych zmierzających do wydania rozstrzygnięcia we wcześniejszym postępowaniu, w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, polegającego na budowie zakładu zintegrowanego systemu zagospodarowania odpadów obojętnych i innych, niż niebezpieczne. W związku z powyższym organ wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismem z dnia 28 marca 2017 r. o informację, na jakim etapie znajduje się sprawa rozpatrzenia odwołań od decyzji [...] oraz o zwrot akt przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na powyższe SKO w W. udzieliło informacji, że akta przedmiotowej sprawy znajdują się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Rozwinięcie zasad orzekanie w tego typu sprawach stanowią postanowienia przepisu art. 149 P.p.s.a. Badana zgodnie z powyższymi przepisami skarga jawiła się jako zasadna, a okoliczności faktyczne sprawy nie są sporne między stronami. Polska procedura administracyjna wskazuje na obowiązki organu w zakresie terminowego i sprawnego prowadzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 12 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), określanej dalej jako K.p.a. i wyrażoną tym przepisem zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji i wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie. W myśl art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). Z kolei artykuł 36 § 1 K.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Z kolei strona postępowania administracyjnego może, zgodnie z przepisem art. 37 § 1 K.p.a. wnosić zażalenie na przewlekłość załatwiania sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki formalnoprawne wniesienia skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego Skoro zostały spełnione przesłanki do wywiedzenia skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego organu, to w dalszej kolejności zważyć należało czy skarga ta jest zasadna, czyli - czy organ rozpatrując niniejszą sprawę działał przewlekle. Na to pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. Jak wynika z materiału sprawy w dniu [...] lipca 2012 r. organ wydał decyzję Nr [...], ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia. Na skutek odwołania wniesionego przez jedno ze stowarzyszeń, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta O. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na to rozstrzygnięcie Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a do dnia wniesienia niniejszych skargi na przewlekłość, nie zapadło prawomocne rozstrzygnięcie sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W ocenie tutejszego Sądu, w materiale sprawy brak jest usprawiedliwienia w braku działania organu w postaci niewykonania decyzji Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...]. Sąd nie podziela poglądu wyrażanego w odpowiedzi na skargę, że brak podstaw do stwierdzenia bezczynności, ponieważ organ nie dysponował aktami sprawy administracyjnej. W tym miejscu Sąd przychyla się do tezy sformułowanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2014 r. I OSK 337/14, dostępnych w LEX nr 1583298, że do przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 35 § 5 K.p.a. nie należy zaliczyć brak akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego. Nadto podczas całego postępowania organ nie udzielał skarżącej Spółce informacji w trybie art. 36 K.p.a. o nowym terminie załatwienia sprawy, mimo, że sprawy nie załatwił w terminie przewidzianym w przepisach art. 35 § 3 K.p.a. Zatem pasywność organu w załatwieniu sprawy administracyjnej skarżącego jest tu oczywista. Reasumując, taki stan rzeczy, przy uwzględnieniu obowiązków organu wynikających z art. 35 i 36, w zw. z art. 12 K.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej wyrażonej w art. 8 K.p.a. uzasadnia stanowisko, iż przewlekłość organu w zakresie procedowania w sprawie omawianej skargi była oczywista. Na podstawie § 1a art. 149 P.p.s.a. Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa w szczególności dlatego, że istotnie nie była zawiniona w sposób umyślny lub przez niedbalstwo ale wynikała z konieczności przekazywania licznych dokumentów. Przewlekłość organu nie wynikała bowiem z lekceważenia strony czy chęci odsunięcia w czasie obowiązku rozstrzygnięcia sprawy. Należy mieć na uwadze to, że organ, którego przewlekłe działanie było skarżone, nie posiadał akt sprawy, co stanowi okoliczność obiektywną, która wpłynęła na długość trwania niniejszego postępowania. W takiej zaś sytuacji nie zachodziła konieczność karania organu stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa, grzywną czy przyznawaniem od organu na rzecz strony zadośćuczynienia. Przewlekłość wyniknęła bowiem z przyczyn częściowo niezależnych od organu. Należy uznać za zasadny zarzut skargi, że brak akt administracyjnych z powodu przekazania ich do sądu administracyjnego, bądź organu wyższej instancji nie może stać się przeszkodą do załatwienia sprawy. Rzeczą organu jest zorganizować tok prowadzonej sprawy tak, aby tego rodzaju sytuacja nie uniemożliwiała mu jej załatwienia w ustawowym terminie. Organ winien był albo prowadzić odrębne akta, albo przed wydaniem decyzji poczynić wszystkie ustalenia faktyczne i prawne umożliwiające mu załatwienie sprawy bez oczekiwania na zwrot akt. Przed przekazaniem akt sprawy innemu organowi czy sądowi, organ mógł sporządzić odpisy z dokumentów niezbędnych dla wykonywania dalszych czynności. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę na konieczność takiego zapewnienia prowadzenia obiegu dokumentacji, który umożliwi niezwłoczne podejmowanie czynności po powzięciu informacji, ze organ nadrzędny uznał za właściwe przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Przy obecnym wyposażeniu technicznym nie będzie to nastręczało specjalnych trudności i należy do sprawnej organizacji pracy organu. Sąd przychyla się zatem do tezy sformułowanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2014 r. I OSK 337/14, dostępnego w LEX nr 1583298, że do przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 35 § 5 K.p.a. nie należy zaliczyć brak akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego. Co prawda odmienny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 337/14 (zam. zb. Lex nr 1583298), niemniej jednak przy ocenie cech bezczynności organu nie można pomijać tego pierwszego stanowiska. Zasadnie również skarżąca wywodziła, że fakt wniesienia skargi do sądu w tym ostatnim postępowaniu nie mógł "samoistnie" zawieszać postępowania. Należy wskazać, że jeżeli Sąd nie dopatrzył się, aby przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ani podstaw do wymierzenia organowi grzywny, w związku ze stwierdzoną przewlekłością, to zasadne jest oddalenie skargi w zakresie wniosku o wymierzenie grzywny (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a., należało orzec jak w pkt I i III sentencji wyroku, uwzględniając wniosek o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 2 miesięcy, od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i oddalając skargę w pozostałym zakresie w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a.,, w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).