III OSK 1506/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1796/21 w sprawie ze sprzeciwu R.B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z działki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 17 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił sprzeciw R.B. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] września 2021 r. w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z działki. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] maja 2021 r. Prezydent Miasta Rzeszowa nakazał A. sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej: spółka) usunięcie odpadów o rodzaju 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03, z działek nr [...]/3 i [...]/8 w Rzeszowie, jako miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, w terminie do 3 miesięcy od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna, przez usunięcie całej ilości nawiezionych na działkę odpadów, doprowadzając do ukształtowania temu sprzed nawiezienia. Decyzja została wydana na podstawie art. 26 ust. 2 i ust. 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r. poz. 779 ze zm. – dalej: ustawa o odpadach). Organ I instancji wskazał, że ziemia została nawieziona przez spółkę na zlecenie właściciela nieruchomości. Ziemia została wydobyta w ramach przedsięwzięcia pn. "Budowa kanalizacji deszczowej na os. Budziwój w Rzeszowie". Stanowiła nadmiar urobku w ilości 366,58 m3. Dodatkowo nawieziono 167 m3 urobku z działek sąsiednich. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka. Odrębne odwołanie wniósł skarżący. Decyzją z [...] września 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z [...] maja 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. – dalej: k.p.a.). W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, jaka ilość odpadów nawieziona została na działki. Nawet z załączonej do akt dokumentacji fotograficznej nie wynika, jaka konkretnie ilość odpadów rozprowadzona została po działkach. Dokumentacja ta wskazuje natomiast, że na działki nawożona była ziemia. Z pisma Prezydenta Miasta Rzeszowa z 15 października 2020 r. wynika z kolei, że ziemia została nawieziona m.in. na sporne działki przez firmę wykonującą kanalizację na osiedlu. Wytwórca tych odpadów (będący jednocześnie posiadaczem) pozbył się urobku powstałego z wykonania kanalizacji na osiedlu, przekazując go skarżącemu. Według wyjaśnień spółki, podana w uzasadnieniu decyzji ilość odpadów nie została rozparcelowana w całości na działkach objętych postępowaniem, co wynika z pisma z 10 listopada 2020 r. W piśmie tym pojawiają się nieścisłości, ponieważ w dalszej jego części spółka wskazuje, że na działce nr 1315/3, ale też na działkach [...]/5, [...]/6, [...]/7 i [...]/30 (nieobjętych opisywanym postępowaniem) rozprowadzony został urobek w ilości 662,83 m3. Ponadto nie wyjaśniono, na których konkretnie działkach i w jakiej ilości wysypano urobek w wysokości 167,36 m3. Skarżący wniósł sprzeciw od powyższej decyzji. Oddalając sprzeciw Sąd I instancji wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z [...] maja 2021 r. została wydana na podstawie art. 26 ust. 2 i 6 ustawy o odpadach. W świetle tego przepisu organ wydający decyzję musi ustalić, kto jest posiadaczem odpadów, a także ilość odpadów objętych decyzją. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, jaka ilość odpadów nawieziona została na działki nr [...]/3 i [...]/8. Organ odwoławczy nie miał możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ilości odpadów zgromadzonych na działkach nr [...]/3 i [...]/8, chociaż postępowanie dowodowe nie stanowiłoby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w rozumieniu art. 136 § 1 k.p.a., a ponadto uniemożliwiłoby to poddanie kontroli instancyjnej przyjętej przez organ I instancji metodyki ustalenia ilości odpadów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151a § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z w zw. z art. 64e p.p.s.a. oraz w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Polegało to na oddaleniu sprzeciwu, pomimo podstaw do jego uwzględnienia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej w tej sprawie sprowadzają się do stwierdzenia, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, ponieważ organ ten nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego. Uzasadnienie skargi kasacyjnej jest bardzo lakoniczne i sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że na s. 3 zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że skarżący wniósł tożsame zarzuty odwołania jak spółka. W ocenie skarżącego, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, do jakich konkretnie zarzutów odwołania odniósł się organ odwoławczy. Skarżący nie kwestionuje zatem w żadnej mierze zasadniczej w tej sprawie okoliczności, jaką jest brak prawidłowego ustalenia przez organ I instancji ilości odpadów nawiezionych na działki skarżącego. Jednocześnie skarżący nie powołuje w ramach zarzutów kasacyjnych żadnego przepisu postępowania administracyjnego, który nakłada na organ odwoławczy obowiązek szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania. Skarżący twierdzi jedynie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do wydania decyzji przez organ I instancji, jednak nie odnosi się do kwestii ilości nawiezionych na działkę odpadów. Z tych powodów brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i na tej podstawie nieprawidłowo przyjął, że organ odwoławczy miał możliwość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego też zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie art. 151a § 1 p.p.s.a. w związku z w zw. z art. 64e p.p.s.a. oraz w związku z art. 138 § 2 k.p.a., nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.