II SA/Rz 1796/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur – Selwa /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant referent Katarzyna Kubik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z działki - oddala sprzeciw - Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] września 2021 r. nr [...], uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. [...] Prezydenta Miasta [...] nakazał A sp. z o.o. usunięcie odpadów o rodzaju 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03, z działek nr 1315/3 i 1315/8 w R., jako miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, w terminie do 3 miesięcy od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna, poprzez usunięcie całej ilości nawiezionych na działkę odpadów, doprowadzając do ukształtowania temu sprzed nawiezienia. Decyzja została wydana na podstawie art. 26 ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 779 z późn. zm.) – dalej: "ustawa". Organ I instancji wskazał, że ziemia została nawieziona przez Spółkę na zlecenie właściciela nieruchomości. Ziemia została wydobyta w ramach zadania inwestycyjnego "budowa kanalizacji deszczowej na os. [...] w R.". Stanowiła nadmiar urobku w ilości 366,58 m3. Dodatkowo nawieziono 167 m3 urobku z działek sąsiednich. Organ I instancji uznał zobowiązaną spółkę za wytwórcę odpadu o kodzie 17 05 04 wg załącznika do rozporządzenia Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów. Zdaniem organu I instancji wytwórca nie dopełnił wskazanego w art. 27 ust. 2 ustawy obowiązku polegającego na dopilnowaniu aby wytworzony odpad jakim była ziemia pochodząca z budowy kanalizacji deszczowej, był zagospodarowany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. Organ I instancji uznał, że nie doszło do utwardzenia terenu bowiem wszystkie działki po których rozprowadzono ziemię stanowiły użytki rolne klasy III i IlIa a na terenie tym nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji uznał że nie było to utwardzenie terenu, a więc wykonane roboty ziemne nie były przeprowadzone w zgodności z przepisami prawa, w tym rozporządzenia z dnia 10 listopada 2015 r. Prezydent uznał, że działki nr 1315/3 i 1315/8 nie są miejscem przeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów, stąd zachodziła konieczność do wydania nakazu usunięcia odpadów w drodze decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn zm.) – dalej: "k.p.a.", uchyliło w całości opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium podało, że wbrew zarzutom odwołania zasadnie organ I instancji zakwalifikował odwołującą się spółkę jako wytwórcę odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt.32 ustawy. Fakt, że masy ziemi dowiezione i rozparcelowane zostały - jak wynika z oświadczenia R.B. z dnia [...] kwietnia 2019 r. - po działkach stanowiących jego własność nie oznacza, że odwołująca się przestała być posiadaczem odpadów. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt.19 ustawy, pod pojęcie posiadacz odpadów rozumie się również wytwórcę odpadów. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji "utwardzenia powierzchni", niemniej reprezentowany jednolicie w orzecznictwie pogląd stanowi, że są to wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych takich, jak wykonanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej itp.". Aby przyjąć że ma miejsce "utwardzenie powierzchni" efektem końcowym wykonanego utwardzenia musi być uzyskanie trwałej nawierzchni, jak np. w przypadku wykorzystania kostki brukowej, płyt betonowych, płyt ażurowych ,jumbo" czy nawierzchni bitumicznej, asfaltowej bądź betonowej itp. W wyniku wprowadzenia danego materiału do gruntu, musi dojść do zespolenia przy użyciu innych materiałów budowlanych. Kolegium zauważyło, że nawet odwołująca się Spółka w treści pisma z dnia [...] listopada 2020 r. wskazała, że działka nr 1315/3 wyrównana została w celu zachowania odpowiedniego kierunku spływu wód opadowych w kierunku rzeki oraz odprowadzenia wody z podniesionych działek budowlanych od strony wschodniej - co jednoznacznie wskazuje na cel takiego zagospodarowania przedmiotowych odpadów. Wobec powyższego, odpady nie zostały użyte do utwardzenia działek, a zatem nie zostały poddane do odzysku zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Niezależnie od zasadności stanowiska organu I instancji Kolegium podniosło, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący jaka ilość odpadów nawieziona została na działki nr 1315/3 i 1315/8. W ocenie organu odwoławczego, nawet z załączonej do akt dokumentacji fotograficznej nie wynika jaka konkretnie ilość odpadów rozprowadzona została po działkach. Dokumentacja ta wskazuje natomiast, że na działki nawożona była ziemia. Z pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2020 r. wynika z kolei, że ziemia m.in. na sporne działki nawieziona została przez firmę wykonującą kanalizację na osiedlu. Wytwórca tych odpadów (będący jednocześnie posiadaczem) pozbył się urobku powstałego z wykonania kanalizacji na osiedlu, przekazując go skarżącemu. Kolegium wskazało, że podana w uzasadnieniu decyzji ilość odpadów tj. 366,58 i 167,36 m3 nie została rozparcelowana według twierdzeń odwołującej się w całości na działkach objętych postępowaniem, co wynika z pisma z [...] listopada 2020 r. W piśmie tym - czego nie wyjaśnił organ I instancji - pojawiają się nieścisłości, bowiem w dalszej jego części Spółka wskazuje, że na działce nr 1315/3, ale też na działkach 1315/5, 1315/6, 1315/7 i 1314/30 (nie objętych opisywanym postępowaniem) rozprowadzony został urobek w ilości 662,83 m3. Ponadto nie wyjaśniono na których konkretnie działkach i w jakiej ilości wysypano urobek 167,36 m3. W ocenie organu odwoławczego, wskazane rozbieżności wymagają wyjaśnienia w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Bez ustalenia ilości urobku nawiezionego na działki nr 1315/3 i 1315/8 brak jest możliwości wykonania i egzekwowania obowiązku orzeczonego w decyzji. Organ I instancji winien więc przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe na tę okoliczność, w tym rozważyć analizy inwentaryzacji powykonawczych, na które powołała się Spółka. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, R.B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jako wydanej z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem skarżącego materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy umożliwiał poddanie kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji oraz wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania skarżącego, a swoją argumentację skoncentrował wokół zarzutów Spółki. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329) - dalej "P.p.s.a.", w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy, stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 64a P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Powyższa regulacja wyłącza możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę w ramach sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu, sąd sprzeciw oddala (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 15 k.p.a. zasada jego dwuinstancyjności. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy także nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Zasadą jest zatem skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ odwoławczy jest w myśl art. 136 § 1 k.p.a. uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (zob. również tezę drugą wyroku NSA z 10 marca 1995 r., SA/Wr 1699/94; wyrok NSA z 27 września 1995 r., III SA 57/95; wyrok NSA z 22 kwietnia 1997 r., I SA/Ka 6/96; wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97,; wyrok NSA z 25 czerwca 1998 r" IV SA 1409/96; wyrok NSA z 14 października 1999 r., IV SA 1313/98; wyrok NSA z 3 grudnia 1999 r., IV SA 2393/98 - dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ drugiej instancji ma tylko kompetencje kasacyjne (zob. wyrok NSA z 8 maja 2007 r., I OSK 1859/06, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymaga wskazania, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] została wydana na podstawie art. 26 ust. 2 i 6 ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy, z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Stosownie zaś do art. 26 ust. 6 ustawy, w decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności: 1) termin usunięcia odpadów; 2) rodzaj odpadów; 3) sposób usunięcia odpadów. W świetle powyższych przepisów organ wydający decyzję musi więc ustalić, kto jest posiadaczem odpadów, a także ilość odpadów objętych decyzją. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że w realiach niniejszej sprawy organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sposób uprawniony. Należy podzielić stanowisko Kolegium, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący jaka ilość odpadów nawieziona została na działki nr 1315/3 i 1315/8. Zasadnie wskazał organ odwoławczy, że z załączonej do akt dokumentacji fotograficznej nie wynika jaka konkretnie ilość odpadów rozprowadzona została po działkach, a z pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2020 r. wynika, że ziemia m.in. na sporne działki nawieziona została przez firmę wykonującą kanalizację na osiedlu. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. Spółka podkreśliła, że podana w uzasadnieniu decyzji ilość odpadów tj. 366,58 i 167,36 m3 nie została rozparcelowana w całości wyłącznie na działkach objętych postępowaniem, lecz na działkach nr 1314/14, 1314/15, 1314/16, 1314/17, 1314/18, 1314/19, 1315/4 i 1315/8. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że w piśmie tym pojawiają się nieścisłości, bowiem w dalszej jego części Spółka wskazuje, że na działce nr 1315/3, ale też na działkach 1315/5, 1315/6,1315/7 i 1314/30 (nie objętych opisywanym postępowaniem) rozprowadzony został urobek w ilości 662,83 m3. Organ I instancji powyższych okoliczności nie uczynił przedmiotem postępowania wyjaśniającego, jak również nie wyjaśnił na których konkretnie działkach i w jakiej ilości wysypano urobek 167,36 m3. W tej sytuacji organ odwoławczy nie był władny do przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ilości odpadów zgromadzonych na działkach nr 1315/3 i 1315/8, gdyż po pierwsze - postępowanie dowodowe nie stanowiłoby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 § 1 k.p.a.), a po drugie - uniemożliwiłoby to poddanie kontroli instancyjnej przyjętej przez organy administracji publicznej metodyki ustalenia ilości odpadów. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jako że weryfikacja ustaleń odnośnie ilości odpadów dokonana zostałaby nie przez organ administracji wyższy stopniem, lecz sąd administracyjny. Sąd administracyjny z kolei nie jest co do zasady władny do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest wyłącznie według kryterium legalności. Tym bardziej, że w świetle art. 64e P.p.s.a. nie jest rolą sądu administracyjnego merytoryczne odnoszenie się do zarzutów sprzeciwu związanych z błędną wykładnią przepisów prawa materialnego oraz związanie organów w tym przedmiocie wytycznymi w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie został właściwie ustalony przez organ I instancji, a w pewnych aspektach sprawy w ogóle zaniechano jego ustalenia. Wbrew twierdzeniom skarżącego SKO nie naruszyło art. 138 § 2 k.p.a. w ten sposób, że orzekło kasacyjnie nie odniósłszy się uprzednio do zarzutów jego odwołania i tym samym pozbawiło się szansy na merytoryczne rozstrzygnięcie. Odwołanie oprócz skarżącego do SKO złożyło Przedsiębiorstwo A Sp. z o.o., formułując podobne zarzuty. Zarzuty skarżącego koncentrowały się na pojęciu odpadu i jego wpływie na środowisko. Dotyczyły także możliwości skorzystania z dyspozycji przepisów art. 27 ust. 8 w zw. z art. 27 ust. 10 ustawy o odpadach w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne nie będące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. W przeświadczeniu skarżącego spełnia on przesłanki ww przepisów. SKO na kilku stronach uzasadnienia swojej decyzji odniosło się merytorycznie do tych zarzutów (k. 4 – 7). Wobec poczynionych wyżej rozważań oraz przytoczonego stanu faktycznego stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosowało przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sposób uprawniony. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy przez organ I instancji stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., obligujących organy administracji do wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, celem należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zaś uchybienia tego organ odwoławczy nie mógł sanować w drodze dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa wart. 136 § 1 k.p.a. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciw.