I OSK 885/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Starosty Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. II SA/Bk 948/21 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. II SA/Bk 948/21 uchylił decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu Białostockiego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...]. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł Skarb Państwa - Starosta Powiatu Białostockiego, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej jako: "p.p.s.a" zaskarżonemu wyrokowi zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 112 ust. 2 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – dalej jako: "u.g.n.", poprzez jego błędną wykładnię, w wyniku której Sąd I instancji uznał, że przepis znajduje zastosowanie do wywłaszczenia poprzez fakt dokonany, bez uprzedniego wydania wobec nieruchomości decyzji wywłaszczeniowej w sytuacji, gdy wymagał tego ówcześnie obowiązujący przepis prawa, jak też nieprawidłowym uznaniu, że przepis znajduje zastosowanie również do wywłaszczenia posiadania i nie wymaga legitymowania się przez osobę wywłaszczoną formalnym tytułem prawnym do nieruchomości. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niekompletne, niedostateczne, wybiórcze uzasadnienie zaskarżonego wyroku, brak dokonania oceny zgodności zaskarżonych decyzji ze wszystkimi przepisami wchodzącymi w grę w tej sprawie, tj. brak wnikliwego i pełnego rozpoznania sprawy w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie wywłaszczania oraz nienależytą, pobieżną i wybiórczą analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz niewystarczającą ocenę stanowiska organu w kwestii zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. uznania że pomimo braku decyzji wywłaszczeniowej doszło do faktycznego wywłaszczenia spornej działki. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną, samodzielnie sporządził i złożył J. M. domagając się jej oddalenia oraz wnosząc o obciążenie skarżącego kasacyjnie wszystkimi kosztami postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się nieskuteczna, albowiem zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przede wszystkim zaakcentować trzeba, że zaskarżonym wyrokiem uwzględniono skargę i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. Analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że trafnie Sąd Wojewódzki ocenił, że wydając zaskarżoną decyzję naruszono przepisy w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jako nazbyt kategoryczne jawią się jednak ustalenia przyjęte przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zgodzić należy się z Sądem Wojewódzkim, że o bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego wnioskiem J. M. nie przesądza brak decyzji administracyjnej lub innego aktu zrównanego w skutkach z decyzją wywłaszczeniową. Prawidłowo Sąd Wojewódzki przyjął, że fakt wywłaszczenia nieruchomości można zweryfikować w oparciu o zachowaną, nawet szczątkową dokumentację postępowania wywłaszczeniowego. Decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty, ale nie można tracić z pola widzenia, że do jej wydania dochodzi po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, które zmierza ku urzeczywistnieniu obowiązującej normy prawnej w zakresie stosunków administracyjnoprawnych. W badanym przypadku chodzi o decyzję pochodzącą sprzed kilkudziesięciu lat (wydaną ponad 60 lat temu), a więc trzeba uwzględnić ówczesne standardy postępowania administracyjnego i poziom kultury prawnej. Z tego względu na podstawie samego faktu, że nie odnaleziono decyzji wywłaszczeniowej nie sposób przesądzić, że decyzji takiej nigdy nie wydano. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów. Nawet zatem jeżeli nie zachował się żaden egzemplarz decyzji wywłaszczeniowej, to dopuszczalne jest z uwzględnieniem art. 75 k.p.a., oraz całokształtu materiału dowodowego, dowodzenie że doszło do wydania decyzji o wywłaszczeniu spornej nieruchomości. Za niedopuszczalne należałoby natomiast uznać - wywodzenie współcześnie skutków ujemnych dla strony - w oparciu o fakty od niej całkowicie niezależne, stanowiące dowód niedbałości organów działających w latach `60 XX w., a nawet przejaw lekceważenia przez nie praw jednostki. Zwrócić też należy uwagę, że zgodnie z ówcześnie obowiązującymi standardami dopuszczalne było doręczenie orzeczenia wywłaszczeniowego poprzez ogłoszenie na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla) – por. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm. – dalej jako: "ustawa z 1958 r."). Tak więc, nawet samo ustalenie, że strona nie dysponuje współcześnie dokumentem decyzji wywłaszczeniowej nie może zostać uznane za przesądzające, że decyzja taka nigdy nie została wydana. Ustalenia na okoliczność wydania decyzji muszą być czynione na podstawie całokształtu zachowanej dokumentacji. Odmiennie oceniać należy kwestię weryfikacji praw właścicielskich W. M. Nie można zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że w oparciu o zebrany w aktach sprawy materiał dowodowy można przesądzić, że doszło do odjęcia własności W. M. Jak trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej w trybie ustawy z 1958 r. wywłaszczenie mogło polegać na odjęciu lub ograniczeniu prawa własności lub innego prawa rzeczowego. To oznacza, że samo ustalenie, że w trybie ustawy z 1958 r. toczyło się postępowanie wywłaszczeniowe nie dowodzi, że dotyczyło ono odjęcia prawa własności. Słusznie zatem organy przyjęły, że wobec braku aktu wywłaszczenia kluczowe znaczenie miało udokumentowanie jakie prawo do spornej nieruchomości przysługiwało W. M. w dacie wywłaszczenia. Ma to tym bardziej zasadnicze znaczenie, że przepis art. 23 ustawy z 1958 r. stanowił, że jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należy w orzeczeniu wskazać - właściciela - nieruchomości. Jednocześnie, rację mają organy, że stan prawny nieruchomości musi być stwierdzony określonym przez prawo dokumentem, tj. dokumentem stwierdzającym przysługiwanie lub nabycie własności albo stanowiącym dowód, że takie nabycie miało miejsce. Zgodnie z obowiązującym w okresie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego przepisem art. 18 ust. 1 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319) istniało domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Jednocześnie, zgodnie z art. 29 zd. 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320) właściciel nieruchomości obowiązany był do ujawnienia swego prawa. To oznacza, że ewentualne zaniechanie ujawnienia przez właścicieli ich praw w księdze wieczystej stanowi okoliczność dla nich niekorzystną. Przyjęcie bowiem, że zaniechanie przez właścicieli ujawnienia ich praw w księdze wieczystej należałoby rozstrzygać na ich korzyść, godziłoby w zasadę prawa, zgodnie z którą nie można czerpać korzyści z własnego bezprawia (ex iniuria ius non oritur). Skoro jednak w okresie, którego dotyczy postępowanie istniały przepisy zobowiązujące właścicieli do ujawnienia swoich praw, to powinny istnieć dokumenty stanowiące dowód, że takie nabycie miało miejsce. Jak wynika z akt, weryfikacja przysługiwania W. M. prawa własności nie została w toku postępowania przeprowadzona wyczerpująco. Starosta podaje, że w toku postępowania w powiatowym zasobie geodezyjnym nie znaleziono dokumentu potwierdzającego, że sporna nieruchomość stanowiła własność państwa Mojkowskich, jak również dokumentów takich nie zawierają akta uzyskane z innych urzędów i przysługiwania tytułu prawnego poprzednikom prawnym nie wykazał również wnioskodawca. Z kolei Wojewoda zgadzając się z organem I instancji stwierdza, że brak takich dokumentów jak odpisy z ksiąg wieczystych, odpisy orzeczeń sądowych, ugód, czy aktów notarialnych niemożliwą czyni weryfikację praw właścicielskich W. M., akcentując, że stosownych dokumentów pomimo wezwania nie przedłożył wnioskodawca. Zauważyć trzeba, że wnioskodawca jako podmiot któremu nie przysługuje tytuł prawny do spornej nieruchomości, dysponuje bardziej ograniczonymi możliwościami dowodowymi niż organ prowadzący postępowanie. Jakkolwiek natomiast, ze znajdującej się w aktach korespondencji prowadzonej pomiędzy Starostą Białostockim a Burmistrzem [...] wynika, że prowadzono badania ksiąg wieczystych, to z korespondencji tej nie wynika, aby akta ksiąg wieczystych w ogóle badano w kontekście przysługiwania W. M. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Z prowadzonej korespondencji wynika jedynie, że poszukiwano informacji na temat aktu wywłaszczenia spornej nieruchomości. Swojej oceny w tym zakresie nie przedstawiły organy w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Zważywszy natomiast na fakt, że postępowanie dowodowe w zasadniczej mierze zdeterminowane było ustaleniem o braku decyzji wywłaszczeniowej, co w ocenie organów, samo w sobie przesądzało o bezprzedmiotowości postępowania, weryfikacji przy użyciu stosownych instrumentów nadal wymaga kwestia przysługiwania W. M. prawa własności do spornej nieruchomości. W tym celu należy zbadać dokumentację wieczystoksięgową dotyczącą historii spornej działki, w kontekście przysługiwania do niej tytułu prawnego, poczynione ustalenia należy następnie udokumentować w aktach sprawy, a dopiero wtedy możliwe będzie wydanie decyzji poddającej się kontroli, znajdującej oparcie w zebranym materiale dowodowym. Pomimo więc, że niezasadnie Sąd Wojewódzki przyjął jakoby zebrany materiał dowodowy dawał podstawy do tego, aby przesądzić, że W. M. odjęto prawo własności, to bezzasadnie w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki nie przyjął, że art. 112 ust. 2 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. znajduje zastosowanie do wywłaszczenia posiadania i nie wymaga legitymowania się przez osobę wywłaszczoną formalnym tytułem prawnym do nieruchomości. Sąd I instancji słusznie przekazując sprawę organowi do ponownego rozpoznania niezasadnie przyjął, że dokumentacja akt sprawy pozwala przesądzić, że doszło do odjęcia własności W. M. Kwestia ta, bowiem wyjaśnienia i udokumentowania w aktach sprawy. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można zatem kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd tego przepisu (por. wyroki NSA: z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3218/19, z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 175/18, z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I FSK 1789/17). Z kolei na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jakkolwiek, w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu brak dokonania oceny zgodności zaskarżonych decyzji ze wszystkimi przepisami wchodzącymi w grę w tej sprawie, brak pełnego rozpoznania sprawy w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie wywłaszczania, to nie wskazano, do których konkretnie przepisów, znajdujących w ocenie skarżącego kasacyjnie zastosowanie, Sąd I instancji się nie odniósł. Natomiast odmienna od przyjętej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie uzasadnia zarzutu naruszenia przepisów art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.