III FSK 746/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia NSA Paweł Borszowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogusław Woźniak, Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Witan, po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Wa 1411/21 w sprawie ze skargi I. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 13 kwietnia 2021 r., nr SP5.8011.3.2021 w przedmiocie kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) oddala skargę, 3) zasądza od I. S.A. z siedzibą w K. na rzecz Ministra Finansów kwotę 5050 (słownie: pięć tysięcy pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z 17 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Wa 1411/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi I. S.A. z siedzibą w K. (dalej: "Skarżąca", "Spółka") uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: "Organ") z dnia 13 kwietnia 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazał, iż spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej w wysokości 190.000,00 zł, w związku z uchybieniami w procesie realizacji zadań nałożonych na instytucje finansowe przepisami ustawy STIR oraz działu IIIB ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, z późn. zm., dalej jako: "O.p.’’). W ocenie organów obu instancji ustalona kara jest adekwatna do stwierdzonych naruszeń oraz zagwarantuje przestrzeganie przez Bank przepisów w zakresie przeciwdziałania wykorzystywaniu sektora finansowego do wyłudzeń skarbowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał również, iż dokonując wykładni językowej art. 119 zzh § 1 o.p. należy stwierdzić, że czynami (zaniechaniami), za które może zostać nałożona na m.in. bank kara pieniężna są: niedopełnienie obowiązku przekazywania informacji i zestawień; przekazanie informacji lub zestawień niezgodnie z posiadanymi informacjami, zestawieniami lub danymi; zatajenie prawdziwych informacji, zestawień lub danych. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, organ nie może nałożyć kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie informacji, zestawień i danych, o których mowa w art. 119zp oraz art. 119zs § 2 o.p., gdyż tego rodzaju czyn nie jest objęty dyspozycją art. 119 zzh § 1 o.p. Sąd I instancji wskazał również, iż art. 119zp i art. 119zs o.p. określają wprawdzie obowiązek przekazania danych, informacji i zestawień we właściwych terminach, lecz art. 119zzh § 1 o.p. nie odnosi się do tak szeroko rozumianego obowiązku. W powyższym unormowaniu wskazany jest wyłącznie obowiązek przekazania danych, informacji i zestawień, o których mowa w art. 119zp i art. 119zs § 2 o.p., a nie obowiązek określony w tych przepisach. Chodzi zatem wyłącznie o stronę przedmiotową tych obowiązków, a nie o terminowość ich realizacji. Stanowisko organów mogłoby zasługiwać na uwzględnienie, gdyby ustawodawca, w kontekście kary, posłużył się zwrotem "za niedopełnienie obowiązków, o których mowa w art. 119zp i art. 119zs § 2 o.p.". W obecnym brzmieniu przepisów penalizowana jest zatem sytuacja, gdy w toku kontroli organ ustali, że bank w ogóle nie przesłał danych, informacji i zestawień. W dalszej części uzasadnienia WSA przytoczył, iż rezultaty wykładni językowej art. 119zzh o.p. nie wskazują, aby czynem, za który może zostać wymierzona kara pieniężna m.in. bankowi było nieterminowe przekazanie informacji, zestawień, danych, o których mowa w art. 119zp oraz art. 119zs § 2 o.p. Reasumując, WSA zauważył, iż nie można podzielić stanowiska Organu, że skoro kara jest przewidziana za niedopełnienie obowiązku przekazywania informacji, zestawień lub danych, a sam obowiązek polega na składaniu ww. informacji, zestawień lub danych w ustawowych terminach, to należy przyjąć, że kara pieniężna dotyczy także sytuacji nieterminowego wywiązywania się z tego obowiązku. Czyn polegający na przekazaniu informacji, zestawień, danych wymaganych przepisami art. 119zp i art. 119zs § 2 o.p. po upływie wskazanych terminów jest odrębnym czynem od czynu (zaniechania) nieprzekazania w ogóle ww. informacji, zestawień, danych. Innymi słowy nie przekazanie informacji, zestawień, danych nie jest tym samym co ich przekazanie z naruszeniem wskazanych terminów. Organ reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie w całości zarzucając powyższemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a."): I. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 119zzh § 1 o.p. - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, iż Organ nie może nałożyć kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie informacji, zestawień, danych o których mowa w art. 119zp oraz art. 119zs § 2 o.p., gdyż tego rodzaju czyn nie jest objęty dyspozycją art. 119zzh § 1 o.p. Powyższa błędna wykładnia przepisów doprowadziła Sąd do niewłaściwego zastosowania art. 119zzh § 1 o.p. poprzez nieuwzględnienie możliwości nałożenia kary pieniężnej za czyn objęty dyspozycją tego przepisu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 119zzh w zw. z art. 305p o.p. - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym odczytaniu treści norm prawnych wynikających z przytoczonych wyżej przepisów, poprzez nierozróżnienie obowiązków Banku od obowiązków osób działających w imieniu lub w interesie Banku, II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 119zs § 1 pkt 1 w zw. z art. 119zs § 2 w zw. z art. 127 o.p. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że wobec uchybienia polegającego na nieprzekazaniu informacji oraz przekazaniu informacji niepełnych, czyli niezawierających danych, o których mowa w art. 119zs § 1 pkt 1 w zw. z art. 119zs § 2 o.p., zaskarżona decyzja nie precyzuje na czym te poszczególne uchybienia polegały, a w ślad za decyzją organu I instancji wskazuje jedynie na podanie informacji niepełnych w stosunku do zakresu żądania oraz podaje liczbę przypadków nieprzekazania informacji o kraju odbiorcy i nadawcy oraz liczbę przypadków wskazania wysokości salda na moment udzielenia odpowiedzi zamiast na moment otrzymania komunikatu, bez wyjaśnienia z czego wynikał obowiązek wykazania wysokości sald na moment otrzymania komunikatu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 119zv § 1 w zw. z § 4 pkt 2 i 3a, art. 119zg pkt 2 i 7 w zw. z art. 127 o.p. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że wobec stwierdzonego przez Szefa KAS uchybienia Banku poprzez pobranie z rachunku podmiotu kwalifikowanego objętego blokadą Szefa KAS opłaty w wysokości 186,50 zł za prowadzenie rachunku, wykonane przelewy, kartę debetową, skutkującego nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł, organ II instancji nie odniósł się do tej kwestii, nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie, ani nie dokonał wykładni przepisów prawa; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 189d-189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej jako" "k.p.a.") w zw. z art. 127 o.p. - poprzez nieuprawnione przyjęcie, że decyzja organu II instancji nie analizuje poszczególnych uchybień Banku w kontekście art. 189d, art. 189e i art. 189f § 1 k.p.a., a Organ powinien przedstawić szczegółowo jakich naruszeń dopuścił się Bank. W oparciu o tak postawione zarzuty, Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz zasądzenie na rzecz Ministra Finansów kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ponadto stosownie do przepisu art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W zakreślonym ustawowo terminie Skarżąca nie skorzystała z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Pismem z 17 maja 2024 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej Organu na podstawie art. 184 p.p.s.a. gdyż nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, a wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Wa 1411/21 odpowiada prawu, przeprowadzenie rozprawy i rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 155 § 1 p.p.s.a. o poinformowanie w formie postanowienia Ministra Finansów o rażących uchybieniach Organu związanych z wszczynaniem postępowań w celu wymierzania kary administracyjnej za czyny niepodlegające ukaraniu oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Organ zasadnie podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 119 zzh § 1 o.p. poprzez błędną wykładnię. Należy bowiem zauważyć, że stosownie do art. 119zzh § 1 o.p. Bank, spółdzielcza kasa oszczędnościowo-kredytowa, bank zrzeszający oraz Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa, które nie dopełniają obowiązku przekazywania informacji i zestawień, o których mowa w art. 119zp, lub danych, o których mowa w art. 119zs § 2, przekazują je niezgodnie z posiadanymi informacjami, zestawieniami lub danymi, lub zatajają prawdziwe informacje, zestawienia lub dane, podlegają karze pieniężnej. W przywołanej regulacji ustawodawca określa zatem zakres sytuacji, po spełnieniu których wskazane podmioty podlegają karze pieniężnej. Bank, który nie dopełnia obowiązku przekazywania informacji i zestawień z art. 119 zp lub danych z art. 119 zs § 2 o.p. podlega więc karze pieniężnej. Ustalając obszar sytuacji, których spełnienie powoduje podleganie karze pieniężnej należy uwzględnić treść unormowań, które wskazuje ustawodawca w wyjściowej regulacji, a zatem art. 119 zzh § 1 o.p. Zgodnie więc z art. 119zp § 1 o.p. banki oraz spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe przekazują izbie rozliczeniowej: 1) informacje o rachunkach podmiotów kwalifikowanych: a) otwieranych przez banki i spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe - niezwłocznie, nie później jednak niż do godziny 1200 dnia następującego po dniu otwarcia rachunku podmiotu kwalifikowanego, b) prowadzonych przez banki i spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe - niezwłocznie, nie później jednak niż do godziny 1200 dnia następującego po dniu uzyskania, zmiany lub uzupełnienia tych informacji. Stosownie zaś do drugiego z unormowań, do których odsyła ustawodawca w tej regulacji mającej charakter wyjściowy, a zatem art. 119zs § 2 o.p. bank oraz spółdzielcza kasa oszczędnościowo-kredytowa przekazują Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej posiadane dane objęte żądaniem, o którym mowa w § 1, niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 3 dni od dnia otrzymania żądania, a jeżeli dane te znajdują się w formie uniemożliwiającej ich automatyczne przetwarzanie - nie później niż w terminie: 1) 7 dni od dnia otrzymania żądania - w przypadku danych, o których mowa w § 1 pkt 1; 2) 14 dni od dnia otrzymania żądania - w przypadku danych, o których mowa w § 1 pkt 4. Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że dokonując ustalenia zakresu znaczeniowego regulacji stanowiącej podstawę nałożenia kary pieniężnej nie sposób pominąć treści wskazanych przepisów do których odsyła ustawodawca w art. 119 zzh § 1 o.p., co znalazło potwierdzenie w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2024 r., sygn. akt III FPS 1/24 W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził więc, że "Obowiązek z art. 119zzh o.p. należy zatem rozumieć jako wypełnienie dwóch składowych elementów, czyli odpowiedni rodzaj informacji i wskazany w ustawie termin. Nie sposób bowiem ustalać zakresu obowiązku przekazywania informacji poprzez uwzględnienie jedynie ich rodzaju, bez uwzględnienia terminu jego realizacji, gdyż dopiero obie składowe (odpowiedni rodzaj informacji i wskazany w ustawie termin) tworzą tak normatywnie wyrażony obowiązek. Niedopełnienie obowiązku w zakresie każdego z tych elementów może stanowić podstawę odrębnej penalizacji. Tak więc jedną z przesłanek nałożenia kary pieniężnej jest niedopełnienie obowiązku przekazywania informacji, zestawień lub danych w określonym ustawą terminie. Brak takiego terminu, bądź jego pominięcie przy ustaleniu "niedopełnienia obowiązku" oznaczałoby, że zobowiązany może dokonać czynności w każdym czasie. W takim przypadku nie można byłoby mówić o istnieniu jakiegokolwiek obowiązku. Reasumując wynikający z art. 119zzh § 1 o.p. obowiązek obejmuje nie tylko czynności przekazania określonych informacji, zestawień lub danych, ale swoim zakresem obejmuje pełną normatywną obligatoryjność zachowania, która dotyczy również obowiązku przekazywania informacji i zestawień, o których mowa w art. 119zp, lub danych, o których mowa w art. 119zs § 2, w terminach w tych przepisach określonych. W przeciwnym razie brak obowiązku terminowego przekazywania informacji, zestawień lub danych byłby de facto równoznaczny z nieprzekazywaniem tychże w ogóle, a w konsekwencji określona w art. 119zzh § 1 o.p. sankcja w postaci kary pieniężnej byłaby iluzoryczna". Mając na względzie powyższe nie sposób zatem podzielić stanowiska zaprezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że rezultaty wykładni językowej art. 119zzh o.p. nie wskazują, aby czynem, za który może zostać wymierzona kara pieniężna m.in. bankowi było nieterminowe przekazanie informacji, zestawień, danych, o których mowa w art. 119zp oraz art. 119zs § 2 o.p. Dlatego też zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 119 zzh § 1 o.p. poprzez błędną wykładnię. W konsekwencji zasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 119zzh w zw. z art. 305p o.p. Należy bowiem ponownie zauważyć, że art. 119zzh § 1 o.p. stanowi podstawę do nałożenia kary pieniężnej w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Trafnie zatem wskazuje Organ na błędną wykładnię wskazanych w zarzucie regulacji, co jest konsekwencją nierozróżnienia obowiązków Banku od obowiązków osób działających w imieniu lub w interesie Banku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Organ trafnie podnosi także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 119zs § 1 pkt 1 w zw. z art. 119zs § 2 w zw. z art. 127 o.p. Nie sposób podzielić stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do braku rzetelności przytoczonych przez Sąd I instancji informacji dotyczących określonych uchybień i nie dokonania wykładni przepisów, które miały zastosowanie. Prawidłowo bowiem podnosi Organ w uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej, że we wskazanych przypadkach dotyczących zaniechania przekazania informacji dla oceny wagi naruszenia podstawowa jest informacja o skali (liczbie) przypadków, których naruszenie dotyczyło, którą to informację organy w swoich orzeczeniach zawarły. Kwestią wtórną jest treść nieprzekazanej informacji, gdyż samą istotę naruszenia stanowi brak informacji, a nie treść nieprzekazanej informacji. Stąd też należy podzielić stanowisko autora skargi kasacyjnej, że istotą uchybień polegających na braku wykazania/raportowania określonych danych jest ich brak, czyli nieprzekazanie danych w raportach do izby rozliczeniowej, pomimo że były one wymagane, zaś Bank je posiadał. Należy także uznać zasadność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 119zv § 1 w zw. z § 4 pkt 2 i 3a, art. 119zg pkt 2 i 7 w zw. z art. 127 o.p.. Prawidłowo w tym względzie argumentuje Organ w uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej, że Szef KAS wydając decyzję szczegółowo odniósł się do pobrania przez Bank z rachunku podmiotu kwalifikowanego objętego blokadą Szefa KAS kwoty z tytułu opłat za prowadzenie rachunku, wykonane przelewy, kartę debetową, zaś pełnomocnik Banku zgodził się z tą argumentacją w odwołaniu od decyzji. Stąd też organ II instancji nie odniósł się w swojej decyzji szczegółowo do wskazanego naruszenia, podkreślając, że takie naruszenie miało miejsce i nie było kwestionowane przez Skarżącego. Trafny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 189d-189f "k.p.a." w zw. z art. 127 Ordynacji podatkowej. Należy bowiem zauważyć, że z zasady wymienionej w art. 127 o.p. wynika obowiązek Organu weryfikacji decyzji pierwszoinstancyjnej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto z zasady tej wynika obowiązek ponownego merytorycznego załatwienia sprawy. Stąd też organ ten jest zobowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę (wyrok NSA z 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt I FSK 1805/19). Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Organu zawarte w uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej, który stwierdził, że legalność kontrolowanej decyzji nie budzi wątpliwości. Organ odwoławczy dokonał analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego w tym poszczególne uchybienia Banku w kontekście przesłanek do nałożenia kary pieniężnej stwierdzając kompletność tego materiału dowodowego i potwierdzając ustalenia dokonane przez organ I instancji. Z uwagi na stwierdzenie zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił w całości zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Bogusław Woźniak Krzysztof Winiarski Paweł Borszowski (spr.)