IV SA/Po 1001/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 20 października 2021 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: "WWINB") uchylił w całości decyzję P. I. N. B. dla powiatu [...] z dnia 12 stycznia 2021 r. ([...]), którą umorzone zostało w całości postępowanie administracyjne w sprawie "robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów okiennych" w budynku zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] w granicy z działką ewid. nr [...] położonych przy ul. [...] w P., gm. P.'' i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jednocześnie WWINB działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020, poz. 1333 ze zm.) nakazał S. S. (jako inwestorowi) doprowadzenie budynku garażu posadowionego na dz. nr [...] przy ul. [...] w P. do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie dwóch otworów okiennych w ścianie tego budynku (elewacja od strony północnej) usytuowanej w granicy z działką nr [...] (niedopuszczalne jest przy tym wypełnienie otworów okiennych materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie). Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W związku z podaniem S. S. z dnia 10 sierpnia 2020 r. P. I. N. B. dla powiatu [...] (dalej zwany także "PINB") - po uprzednim zawiadomieniu - przeprowadził w dniu [...] października 2020 r. kontrolę: "dwóch betonowych ogrodzeń wzdłuż zachodniej granicy działki nr ewidencyjny [...] z działką nr ewidencyjny nr [...] położonych przy ul. [...] w P., gm. P." oraz "robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów okiennych w budynku zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] z działką nr ewid. [...] położonych przy ul. [...] w P., gm. P.". W protokole sporządzonym z tej czynności w zakresie wykonania otworów okiennych PINB odnotował, że: "W sierpniu 2020 r. w istniejących otworach okiennych (...) S. S. wyjął szyby i ramy chcąc w to miejsce wprawić luxfery co wcześniej zgłosił w Starostwie Powiatowym w [...] na co zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych i organ nie wniósł sprzeciwu (...)", na co wydano stosowne zaświadczenie. Ponadto ustalono, iż "Po wykonaniu opisanych robót budowlanych S. S. zaślepił otwory płytami betonowymi na stelażu stalowym wraz z uszczelnieniem piankom montażową". W protokole tym odnotowano także oświadczenia osób uczestniczących w kontroli. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące "robót budowlanych polegających na - wykonaniu otworów - okiennych w budynku zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] w granicy z działka ewid. [...] położonych przy ul. [...] w P." ([...]), o czym zawiadomiono w dniu 1 grudnia 2020 r. strony. Decyzją z dnia 12 stycznia 2021 r. ([...]) PINB umorzył w całości postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe w sprawie robót budowlanych polegających na - wykonaniu otworów - okiennych w budynku zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] w granicy z działką ewid. nr [...] położonych przy ul. [...] w P., gm. P.. Odwołanie od tej decyzji złożył S. S.. Decyzją z dnia 03 marca 2021 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także jako "WWINB") uchylił w całości decyzję P. I. N. B. dla powiatu [...] z dnia 12 stycznia 2021 r. ([...]), którą umorzone zostało w całości postępowanie administracyjne w sprawie "robót budowlanych polegających na - wykonaniu otworów - okiennych w budynku zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] w granicy z działką ewid. nr [...] położonych przy ul. [...] w P., gm. P.'', i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na skutek złożonego od tej decyzji sprzeciwu S. S. wyrokiem z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. IV SA/Po 381/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 03 marca 2021 r. nr [...]. Rozpoznając sprzeciw, Sąd wskazał, że jedyną okolicznością która - wówczas - w ocenie organu II instancji wymagała ustalenia w badanej sprawie było dokonanie pomiarów ściany i znajdujących się w niej otworów okiennych oraz ustalenie na tej podstawie jaki % powierzchni ściany zajmują otwory okienne, które mają zostać wypełnione luksferami. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 20 października 2021 r. WWINB uchylił w całości decyzję PINB dla powiatu [...] z dnia 12 stycznia 2021 r. oraz nakazał S. S. (jako inwestorowi) doprowadzenie budynku garażu posadowionego na dz. nr [...] przy ul. [...] w P. do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie dwóch otworów okiennych w ścianie tego budynku. Uzasadniając swoje stanowisko, w zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, WWINB wskazał, że w ścianie znajdującej się w granicy działki po prostu wykluczona jest możliwość wypełnienia otworów materiałem przepuszczającym światło i jest to niezależne od powierzchni tego wypełnienia (w związku z tym zbyteczne jest badanie, jaką powierzchnię ściany zajmują luksfery). Dalej WWINB wskazał, że mimo skuteczności dokonanego przez inwestora zgłoszenia wykonanie robót budowlanych nim objętych narusza jednoznacznie warunki określone w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego). W związku z tym niniejsze postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe i niezbędne jest nałożenie stosownych obowiązków w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 prawa budowlanego. Organ II instancji zaakcentował, że warunkiem koniecznym dokonania podziału nieruchomości (działka nr [...]) na podstawie orzeczenia sądu w sprawie o dział spadku i podział majątku wspólnego, było zamurowanie okien w garażu posadowionym na części nieruchomości mającej przypaść G. S. i jej synowi S. S.. Jak podkreślono podział miał nie dojść do skutku, dopóki otwory okienne nie zostaną zamurowane. WWINB odwołał się do wyroku Sądu Okręgowego Wydział [...] w P. z dnia 26 czerwca 2020 r. w sprawie zaniechania naruszeń w uzasadnieniu którego Sąd wskazał, że realizacja przez pozwanego S. S. bez uprzedniego porozumienia wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] co do zamurowania okien, nie stanowiła bezprawnej ingerencji w prawo własności nieruchomości G. S. i S. S., bowiem uprawnienie pozwanego do zaślepienia okien wynikało ze wspólnych uzgodnień stron i wymogów prawnych dla dokonania podziału nieruchomości. Ponadto WWINB przytoczył również fragment ustaleń Sądu Rejonowego [...] w P. zawartych w wyroku z dnia 28 stycznia 2019 r. ([...]). Z którego wynika, że strony nie ujawniły w postępowaniu podziałowym przed Sądem, że nie spełniły jeszcze warunku geodety aby okna w ścianie garażu zostały zamurowane. WWINB wskazał, że roboty budowlane, których inwestorem jest S. S. a objęte skutecznym zgłoszeniem, miały na celu doprowadzenie do usunięcie wykonanego przez S. S. "zaślepienia i zamurowania" dwóch otworów okiennych, które to "zaślepienie i zamurowanie" zostało ocenione przez te sąd cywilny jako "niestanowiące bezprawnej ingerencji w prawo własności" nieruchomości G. S. i S. S., ponieważ "wynikało ze wspólnych uzgodnień stron i wymogów prawnych dla dokonania podziału nieruchomości". W ocenie WWINB realizacja przez S. S. robót budowlanych w oparciu o skuteczne zgłoszenie doprowadziła do likwidacji tego "zgodnego z prawem zaślepienia i zamurowania przedmiotowych otworów okiennych. W ocenie WWINB realizowane na podstawie skutecznego zgłoszenia roboty budowlane związane z wymianą dwóch okien na luksfery w usytuowanej w granicy z działką nr [...] ścianie garażu posadowionego na działce nr [...], naruszają przepisy technicznego budowlane (ściślej: przepisy rozporządzenia). Wobec tego nie mogą one zostać zalegalizowane. Skoro nie mogą one być zalegalizowane, to zastosowanie znajdzie w tym przypadku art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Jak ustalono "Szyby okien, które nadal fizycznie istnieją i nie są uszkodzone, zostały od strony działki działki nr [...] przysłonięte płytą [...], ocieplone styropianem i domurowane cegłą na 12 cm", i to właśnie ten stan należy uznać za zgodny z prawem stan poprzedni obiektu budowlanego (tj. garażu istniejącego na działce nr [...]). Z decyzja tą nie zgodził się S. S., który wniósł skargę na decyzje WWINB domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zaakcentował, że wszystkie wykonane przez niego prace zostały zrealizowane w granicach skutecznie dokonanego zgłoszenia, a sporne otwory okienne nigdy nie zostały zamurowane, a jedynie zaślepione od zewnątrz. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału. Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. – dalej również jako: "P.b.") oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735 – dalej jako: "k.p.a."). W pierwszej kolejności należy zaakcentować, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto i prowadzono w sprawie robót budowlanych polegających na "wykonaniu otworów okiennych" w budynku zlokalizowanym na dz. nr [...]. Poza sporem pozostaje, że działki: nr [...] (stanowiąca przedmiot własności S. S. i G. S.) oraz działka nr [...] (stanowiąca przedmiot własności S. S.) powstały w wyniku sądowego podziału jednej nieruchomości. Kwestią bezsporną pozostaje, że granica pomiędzy tymi działkami, przebiega po licu zewnętrznym budynku posadowionego na dz. nr [...] stanowiącej aktualnie własność G. S. oraz S. S.. Niesporne pozostaje też, że warunkiem koniecznym dokonania sądowego podziału nieruchomości (dz. nr [...]) było zamurowanie otworów okiennych w budynku garażowym posadowionym na ternie działki nr [...]. Niesporne pozostaje, że otwory okienne w tym budynku zostały zrealizowane na podstawie pozwolenia na budowę, jeszcze przed sądowym podziałem nieruchomości. Bezsporne jest też to, że do sądowego podziału nieruchomości (dz. nr [...]) doszło pomimo niespełnienia warunku koniecznego, tj. bez uprzedniego zamurowania spornych otworów okiennych. Jak wynika z akt, strony zataiły przed sądem, że warunek konieczny podziału nieruchomości nie został spełniony. Poza sporem pozostaje, że ściana budynku usytuowanego na dz. nr [...], znajduje się bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] wyłącznie w efekcie dokonanego podziału działki nr [...]. Poza sporem pozostaje jednocześnie, że S. S. (właściciel dz. nr [...]) dokonał "zaślepienia" spornych otworów okiennych, poprzez przysłonięcie ich płytą [...], ocieplenie styropianem i domurowanie cegłą na 12cm. Niesporne pozostaje też, że S. S. działając na podstawie dokonanego skutecznie zgłoszenia wykonał prace budowlane przy realizacji których zlikwidował zaślepienie otworów okiennych, wykonane przez właściciela działki sąsiedniej w osobie S. S.. Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020, poz. 1333 ze zm.), który stanowi, że organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zaskarżoną decyzją WWINB nakazał S. S. doprowadzenie budynku garażowego "do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie otworów okiennych". W pierwszej kolejności należy wskazać zatem, że jak wskazywał sam WWINB "w stanie poprzednim" doszło do wykonania robót w wyniku których "szyby okien które nadal istnieją i nie są uszkodzone", zostały od strony dz. nr [...] przesłonięte Nidą Gips, ocieplone styropianem i domurowane cegłą na 12cm (s. 5 uzasadnienia decyzji WWINB). Podkreślić należy, że treść tych ustaleń (co do zakresu wykonanych prac) pozostaje niesporna i jest spójna z całokształtem materiału dowodowego. WWINB na poparcie swoich ustaleń powołał wyrok Sądu Okręgowego [...] w P. oraz wyrok Sądu Rejonowego [...] w P. z dnia [...] stycznia 2019 r. sygn. [...]. Uwadze organu umknęło jednak, że w wyroku z dnia [...] stycznia 2019 r. znajduje się opis wykonanych robót, a Sąd literalnie stwierdził, że roboty te zostały wykonane "bez żadnej ingerencji w substancję obiektu powódki (G. S. - uw. Sądu) "skoro szyby okien zostały nienaruszone, a jedynie przykryte płytą i za nią dopiero zamurowane" (s. 13 uzasadnienia wyroku). Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Wykładnia art. 11 p.p.s.a musi być jednak prowadzona w sposób ścisły, tak by nie prowadziła do rozszerzenia zakresu okoliczności, które nie podlegają sprawdzeniu, i ocenie przez sąd administracyjny i przyjmuje się, że rozstrzygnięcia sądów cywilnych nie mają charakteru wiążącego dla sądu administracyjnego (por. M. Romańska [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, red. T. Woś, Warszawa 2016, art. 11, por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2007 r., VI SA/Wa 796/07, LEX nr 372745). W niniejszej sprawie niesporne pozostaje, że pomiędzy właścicielami działek nr [...] (stanowiąca przedmiot własności S. S. i G. S.) oraz działki nr [...] (stanowiąca przedmiot własności S. S.) toczy się spór, który generuje spory cywilne i administracyjne. Przywołane na poparcie stanowiska WWINB fragmenty uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie cywilnej, dotyczą przede wszystkim cywilnoprawnych skutków wykonanych prac budowlanych. Należy przy tym zaakcentować, że wyrok w sprawie cywilnej dotyczył zaniechania naruszeń i stwierdzał, że w sferze prawa cywilnego S. S. nie dokonał bezprawnej ingerencji w prawo własności nieruchomości G. S. i S. S. - z tej przyczyny - że nie dokonał on "żadnej ingerencji w substancję obiektu powódki" (s. [...] uzasadnienia wyroku SR [...] w P. z dnia 28 stycznia 2019 r. sygn. [...]). Podkreślić należy, że w tym zakresie wyrok Sądu Rejonowego [...] w P. z dnia [...] stycznia 2019 r. sygn. [...] stał się prawomocny. To wszystko powoduje, że analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji WWINB wskazuje na jawną rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji gdzie mowa o doprowadzeniu do stanu poprzedniego poprzez "zamurowanie otworów okiennych" a uzasadnieniem tej decyzji, gdzie literalnie stwierdza się, że "szyby okien które nadal istnieją" nie są uszkodzone. Nie sposób zatem racji odmówić argumentacji skargi, która tę jawną rozbieżność wytyka. Rozbieżność ta widoczna jest również w innym miejscu, a mianowicie - postępowanie administracyjne zostało wszczęte i było prowadzone w sprawie "wykonania otworów okiennych", podczas gdy realizowane prace budowlane S. S. prowadził w istniejących i zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę otworach okiennych. W sferze prawa administracyjnego okna w budynku garażowym wykonano legalnie (na podstawie pozwolenia budowlanego) i nie zostały one w świetle prawa administracyjnego zamurowane. Należy zwrócić uwagę, że sporny budynek należy do G. S. oraz S. S., i to oni dysponują prawem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Bezspornie S. S. nie posiada prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, a dokonane przez niego zaślepienie okien zostało w płaszczyźnie cywilnoprawnej ocenione jako "nie stanowiące bezprawnej ingerencji" tylko z tej przyczyny, że nie dokonał on "żadnej ingerencji w substancję obiektu powódki". Podkreślić jednak trzeba, że jakkolwiek ocena taka została wyrażona w uzasadnieniu orzeczenia sądu cywilnego to S. S. nie legitymuje się rozstrzygnięciem sądowym przyznającym jemu prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością należącą do jego matki oraz brata. Skoro natomiast S. S. nie dysponował w dacie "zaślepienia" spornych otworów okiennych prawem do ingerencji w substancję obiektu położonego na dz. nr [...] (dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane), to nie sposób zgodzić, że ze stwierdzeniem organu, że swoimi działaniami mógł on doprowadzić ten budynek (należący wyłącznie do jego matki i brata) do stanu zgodnego z prawem, poprzez zamurowanie w nim spornych otworów okiennych. To wszystko powoduje, że nie znajduje w materiale dowodowym oparcia stanowisko WWINB, iż w sprawie ziściły się przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez nakazanie S. S. doprowadzenie do stanu poprzedniego, poprzez zamurowanie otworów okiennych, które - jak wynika z akt - de facto nie zostały nigdy zamurowane. Jak wynika z akt sprawy oraz z uzasadnienia decyzji WWINB podział działki nr [...] nastąpił na drodze sądowej i został przeprowadzony pod warunkiem, który nigdy nie został spełniony. W takiej sytuacji, skoro nigdy nie ziścił się warunek dokonania podziału nieruchomości, to droga cywilna stanowi narzędzie, z którego należy skorzystać w celu wyeliminowania stwierdzonych naruszeń i doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W świetle udokumentowanych okoliczności faktycznych S. S. dokonał skutecznego zgłoszenia robót budowlanych, w legalnie wykonanych i istniejących otworach okiennych w budynku garażowym stanowiącym przedmiot jego własności. Na tej podstawie wykonał on prace, które jednak spowodowały usunięcie skutków robót budowlanych wykonanych przez właściciela nieruchomości sąsiedniej (S. S.), które jakkolwiek skutkowały zaślepieniem otworów okiennych w budynku garażowym na działce Skarżącego (dz. nr [...]), do którego tytuł prawny przysługuje G. S. i Skarżący, to jednak zostały przez S. S. (właściciela dz. nr [...]) wykonane bez ingerencji w substancję tego budynku (na dz. nr [...]). Zasadnie w tych okolicznościach PINB decyzją z dnia 12 stycznia 2021 r. stwierdził, że nie doszło do samowolnego wykonania otworów okiennych w budynku garażowym na dz. nr [...] i umorzył postępowanie administracyjne "w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów okiennych" w budynku zlokalizowanym na dz. nr [...]. Wobec powyższego zaskarżoną decyzję należało uchylić z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co Sąd uczynił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. Wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.) zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji. Na koszty te składa się wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie uwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku.