II GSK 1165/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1448/21 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr 384/06/2021/KL w przedmiocie ustalenia obowiązku poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 18 lutego 2022 r., uwzględnił skargę M. P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2021 r., w przedmiocie ustalenia obowiązku ponoszenia kosztów udzielonych świadczeń opieki zdrowotnej, uchylając zaskarżoną decyzję oraz umarzając postępowanie administracyjne. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: objętą skargą decyzją Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie, działając na podstawie art. 50 ust. 18 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1398 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach) ustalił obowiązek poniesienia przez skarżącą kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych jej w dniach: od 26 sierpnia 2016 r. do 28 sierpnia 2016 r., pomimo braku prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, w wysokości: 633, 42 zł. Organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że skarżąca w wymienionych dniach nie posiadała prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Pomimo braku tego prawa, świadczenia zostały jej udzielone, a Narodowy Fundusz Zdrowia poniósł koszty udzielenia tych świadczeń. Organ wskazał również, że dla wymienionych okresów czasu nie potwierdzono także posiadania przez skarżącą prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, o którym mowa w art. 54 ustawy o świadczeniach, tj. potwierdzonego decyzją wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, ani też uprawnień do świadczeń opieki zdrowotnej w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Prezes podniósł, że świadczeń udzielono skarżącej, w wyniku złożenia przez nią pisemnych oświadczeń o przysługującym świadczeniobiorcy prawie do świadczeń opieki zdrowotnej. Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję wskazał, że organ pominął okoliczność, iż zgodnie z art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r., nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 18 ustawy, jeżeli od dnia, w którym zakończono udzielanie świadczenia opieki zdrowotnej, o którym mowa w ust. 15, upłynęło 5 lat. W ocenie Sądu, skoro udzielano świadczenia skarżącej w dniu 28 sierpnia 2016 r., to w dniu 31 sierpnia 2021 r., nie było prawnie dopuszczalne wydanie decyzji, o której mowa w art. 50 ust. 18 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zdaniem Sądu I instancji w sprawie nie ziściły się przesłanki zawieszenia biegu terminu ustawowego do wydania decyzji, o którym to terminie mowa w art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach. W ocenie Sądu nie miały w sprawie zastosowania przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) oraz ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) gdyż ustawodawca w sposób wyraźny nie uregulował skutków wstrzymania rozpoczęcia czy też zawieszenia biegu terminów. Sąd stwierdził, że żaden przepis prawa nie określał skutków przedłużenia terminów prawa materialnego na korzyść organu, wobec czego brak jest podstawy prawnej do tego typu interpretacji. Sąd zauważył, że wprawdzie w art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. zawieszono bieg terminu prawa administracyjnego w zakresie przedawnienia, ale zdaniem Sądu, przedawnienie ustalonych zobowiązań dotyczących obowiązku poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, mogło rozpocząć swój bieg dopiero po wydaniu decyzji, o której mowa w art. 50 ust. 21 ustawy o świadczeniach. Sąd stwierdził w tym zakresie, że należność dotycząca obowiązku poniesienia kosztów opieki zdrowotnej, nie powstaje z mocy prawa, ale na podstawie decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Skoro należność taka w ogóle nie powstała, to art. 15zzr ust. 1 pkt. 3 nie znajdował zastosowania w sprawie. Sąd wskazał również, że w przypadku przeprowadzenia przez organ dowodu z zaświadczenia T. P.-M. nr [...] im. Z. K. w K., stwierdzającego że w latach 2014-2019, skarżąca była uczennicą tej szkoły, przedłożonego przez nią w postępowaniu sądowoadministracyjnym, postępowanie administracyjne podlegałoby umorzeniu, wobec skutecznego dokonania, w terminie wskazanym w art. 50 ust. 18a ustawy o świadczeniach, wstecznego zgłoszenia skarżącej do ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od dnia 29 września 2014 r. do dnia 31 października 2016 r., tj. w okresie którego dotyczy przedmiotowe postępowanie. W podstawie prawnej wyroku podano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, skargą kasacyjną, zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu: I. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.: 1) art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach, poprzez jego błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że 5-letni termin na wydanie decyzji administracyjnej nie jest materialnym terminem przedawnienia prawa administracyjnego, 2) art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z poźn. zm.), zwanej dalej też ustawą z dnia 2 marca 2020 r., poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie do terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach i w konsekwencji przyjęcie, że doszło do przekroczenia tegoż terminu, 3) art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. oraz art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 2 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875) w zw. z art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach, poprzez ich błędną wykładnię, w szczególności poprzez przyjęcie, że brak wyraźnego uregulowania skutków zawieszenia terminów prawa materialnego "powoduje, że Sąd nie może domniemywać skutku w postaci automatycznego przedłużenia terminu materialnego na wydanie decyzji przez organ" i w konsekwencji przyjęcie, że doszło do przekroczenia terminu wskazanego w art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach. II. z najdalej posuniętej ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Wysoki Sąd, że ww. przepisy mają charakter przepisów postępowania, zarzucam naruszenie jako przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy: 1) art. 145 §1 lit a), p.p.s.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. oraz art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 2 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875) poprzez ich błędną wykładnię lub zastosowanie, w szczególności poprzez przyjęcie, że brak wyraźnego uregulowania skutków zawieszenia terminów prawa materialnego "powoduje, że Sąd nie może domniemywać skutku w postaci automatycznego przedłużenia terminu materialnego na wydanie decyzji przez organ" i w konsekwencji niezastosowanie ww. przepisów do terminu wskazanego w art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach oraz przyjęcie, że doszło przekroczenia terminu wskazanego w art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach; 2) art. 145 § 1 lit a) p.p.s.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego pomimo, że w sprawie nie doszło do przekroczenia terminu wskazanego w art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach. Naruszenie ww. przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby sąd I instancji nie uznał, że w sprawie doszło do przekroczenia materialnego terminu przedawnienia określonego w art. 50 ust. 20 ustawy oświadczeniach, to nie uchyliłby zaskarżonej decyzji i nie umorzyłby postępowania administracyjnego. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w tym zakresie albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wniósł również zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. M. P., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów procesowych, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Prezesa NFZ oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje oceny naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna organu nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA niezasadne są podniesione w tej skardze zarzuty naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów procesowych. Skarga kasacyjna zawiera dwa takie zarzuty. Zdaniem NSA niezasadny jest także podnoszący naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a (drugi zarzut) oraz naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o świadczeniach oraz art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 2 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875) "poprzez ich błędną wykładnię lub zastosowanie, w szczególności poprzez przyjęcie, że brak wyraźnego uregulowania skutków zawieszenia terminów prawa materialnego "powoduje, że Sąd nie może domniemywać skutku w postaci automatycznego przedłużenia terminu materialnego na wydanie decyzji przez organ" i w konsekwencji niezastosowanie ww. przepisów do terminu wskazanego w art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach oraz przyjęcie, że doszło przekroczenia terminu wskazanego w art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach" (pierwszy zarzut). Nietrafność tych zarzutów wynika z ich wadliwości formalnej. Skarga kasacyjna w postępowaniu przed sądem administracyjnym to sformalizowany środek prawny. Jej skuteczność jest uzależniona od poprawnego wskazania naruszonych przez sąd przepisów w prawidłowej podstawie kasacyjnej. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. odnosi się do naruszenia przepisów materialnych. Zatem prawidłowe skonstruowanie zarzutu powinno być odnoszone do podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sąd drugiej instancji jest związany zarzutami i podstawami kasacyjnymi, z tego powodu nie może z urzędu sanować wad skargi kasacyjnej. Dlatego też ten środek prawny został ukształtowany jako środek profesjonalny. Za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.sa. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego, pomimo że w sprawie nie doszło do przekroczenia terminu wskazanego w art. 50 ust. 20 u.ś.o.z. Zdaniem NSA niezasadne są także zarzuty materialne skargi kasacyjnej Prezesa NFZ. (wskazane w punkcie I ppkt 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej). W zakresie tych zarzutów chodzi o jeden problem jurydyczny, a mianowicie ustalenie czy decyzja objęta skargą do sądu pierwszej instancji wydana została w ustawowym terminie 5 lat od udzielenia świadczenia opieki zdrowotnej. Sąd pierwszej instancji twierdzi, że organy w tym zakresie nie dochowały tego terminu, ale przede wszystkim nie odniosły się do tego problemu we własnych rozstrzygnięciach. Z kolei Prezes NFZ uważa, że termin do wydania decyzji został zachowany ze względu na szczególne uregulowanie wynikające z treści art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19, który stanowił, że w okresie jego obowiązywania uległ zawieszeniu bieg rozpoczętych terminów przedawnienia. To oznaczało, że decyzja ustalająca odpłatność za wykonane świadczenia zdrowotne w stosunku do skarżącej wydana została w prawem określonym pięcioletnim terminie, na jaki wskazuje art. 50 ust. 20 u.ś.o.z. Odnosząc się do tak zarysowanego problemu prawnego stwierdzić należy, że zarzuty materialne skargi kasacyjnej dotyczą w istocie problematyki procesowej, a więc wydania decyzji administracyjnej. W tym znaczeniu zarzuty są formalnie wadliwe, gdyż stawiane są w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Jednak z treści ich uzasadnienia wynika, że odnoszą się one do przedawnienia terminu do wydania decyzji, a to jest problematyka, która zawiera w sobie element materialny, a więc spełnienie przesłanek skutkujących niemożnością wydania decyzji. Ten kontekst podnoszonego problemu pozwala odnieść się do niego merytorycznie, pomimo wadliwości formalnej zarzutu. Możliwość taka po stronie NSA jest konsekwencją uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09; ONSAiWSA nr 2010, poz. 1. Zatem NSA stwierdza, że stanowisko organu (Prezesa NFZ) w zakresie wykładni art. 50 ust. 20 u.ś.o.z. w związku z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19 prezentowane w skardze kasacyjnej jest nietrafne. Podkreślić trzeba, iż wskazany problem prawy był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyroku z dnia 5 kwietnia 2022 r. (sygn. akt II GSK 200/22) i w wyroku z dnia 2 sierpnia 2022 r. (sygn. akt II GSK 765/22). Zawarte tam poglądy i zaprezentowaną argumentację na ich poparcie Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w analizowanej tu sprawie, podziela i przyjmuje za swoje. Rację ma Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, gdy twierdzi, że organy powinny rozważyć możliwość stosowania art. 50 ust. 20 u.ś.o.z. Wprawdzie nie odsyła on do art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19, to jednak zauważa konieczność oceny sprawy z punktu widzenia możliwości wydania decyzji ustalającej obowiązek poniesienia kosztów z tytułu zrealizowanego świadczenia zdrowotnego. NSA stoi na stanowisku, że art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19 nie ma w rozpoznawanej sprawie zastosowania. Przepis ten w okresie jego obowiązywania stanowił, że zawieszeniu ulegał bieg terminów przedawnienia przewidzianych w przepisach prawa materialnego. Prawo administracyjne nie konstruuje własnego pojęcia przedawnienia. Zatem należy je w sposób ostrożny rozumieć w znaczeniu właściwym dla prawa cywilnego. Przedawnienie jest jedną z form dawności, a więc sytuacji, gdy upływ czasu ma wpływ na powstanie, zmianę lub ustanie określonej kategorii praw i obowiązków. Zasadniczo przedawnienie ma ten skutek, że uprawnienie lub obowiązek nie mogą być skutecznie zrealizowane, chociaż formalnie istnieją. Inaczej rzecz ujmując nie mogą być one przedmiotem skutecznej egzekucji, chociaż nie ma wątpliwości, że powstały i nie zostały zaspokojone. Oznacza to, że przedawnienie ma zawsze odniesienie do materialnej strony stosunku prawnego, chociaż jej przekształcenie następuje ze względu na brak procesowy, czyli niemożność skutecznego egzekwowania obowiązku lub uprawnienia. Tak więc przedawnić może się tylko to co istnieje, zostało określone lub wynikało z przepisu prawa. Analiza treści art. 50 ust. 18 u.ś.o.z. prowadzi do wniosku, że koszty świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych na rzecz osób, pomimo braku ich prawa do tych świadczeń, poniesione przez NFZ podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej. Warunkiem uruchomienia procedury egzekucyjnej jest wydanie decyzji administracyjnej ustalającej obowiązek poniesienia kosztów i ich wysokość oraz termin płatności. Wynika z tego, że decyzja w tym przedmiocie ma charakter konstytutywny skoro ustala obowiązek. Zatem dopóki nie zostanie wydana, to ten obowiązek nie istnieje, chociaż istnieją koszty poniesione przez Fundusz. Przedawnienie może być związane tylko z istniejącym obowiązkiem, zatem ustalonym w decyzji. Przedawnić może się tylko taki obowiązek, a nie koszty poniesione w związku z realizacją świadczenia zdrowotnego. Z tego względu odnoszenie przez Prezesa NFZ wydania decyzji do przedawnienia z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19 jest nieuprawnione, bowiem przedmiotem sprawy nie jest przedawnienie obowiązku ustalonego w decyzji, ale możliwość wydania takiej decyzji. Problematykę powyższą reguluje art. 50 ust. 20 u.ś.o.z., który stanowi, że nie wydaje się decyzji ustalającej obowiązek poniesienia odpłatności, jeżeli od dnia, w którym zakończono udzielanie świadczenia opieki zdrowotnej upłynęło 5 lat. Zdaniem NSA w przepisie tym nie reguluje się przedawnienia. Wskazuje na to chociażby treść art. 50 ust. 21 u.ś.o.z., który wprost stanowi o przedawnieniu. Art. 50 ust. 20 u.ś.o.z. wprowadza termin zawity do wydania decyzji. Wprawdzie potocznie można spotkać określenie "przedawnienie wydania decyzji", ale nie jest to przedawnienie w rozumieniu prawnym, bowiem nie odnosi się ono do istoty obowiązku, ale tylko wydania aktu określającego obowiązek. Rację ma także Sąd I instancji co do kwestii, iż w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania w oparciu o treść art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach. Sąd I instancji niewadliwie, na s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, także zauważył, iż: "także w przypadku przeprowadzenia przez organ dowodu z zaświadczenia T. P.-M. nr [...] im. Z. K. w K., stwierdzającego że w latach 2014-2019, skarżąca była uczennicą tej szkoły, przedłożonego przez nią w postępowaniu sądowoadministracyjnym, postępowanie administracyjne podlegałoby umorzeniu, wobec skutecznego dokonania, w terminie wskazanym w art. 50 ust. 18a ustawy o świadczeniach, wstecznego zgłoszenia skarżącej do ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od dnia 29 września 2014 r. do dnia 31 października 2016 r., tj. w okresie którego dotyczy przedmiotowe postępowanie." Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.