II SA/Sz 39/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura Sędzia WSA Alicja Polańska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu [...] kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] W dniu [...] sierpnia 2020 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. wpłynął wniosek M. B.- N. (dalej "skarżąca") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem W. N.. Do wniosku dołączyła orzeczenie o niepełnosprawności syna, decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) o wysokości przyznanej jej emerytury i dwa orzeczenia lekarza orzecznika ZUS. Prezydent Miasta K. wydał w dniu [...] września 2020 r. decyzję nr [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej "K.p.a."), art. 17, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24 ust. 2a i ust. 4, art. 27, art. 32 ust. 1d i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczenia rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej "u.ś.r."), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466, dalej "rozporządzenie MRPiPS), obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 października 2019 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2020 (Monitor Polski z 2019 r. poz. 1067), w której odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem. Organ I instancji przytoczył treść art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. i wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. o sygn. akt SK 2/17 rozszerzył zapis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. na osoby pobierające rentę z tytułu czasowej niezdolności do pracy, natomiast nie rozszerzył prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom posiadającym prawo do emerytury. Organ I instancji podał, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury od dnia [...] grudnia 2013 r. i w związku z tym faktem nie może jej być przyznane wnioskowane świadczenie. Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji, w którym podała, że przyznana jej emerytura jest niższa niż świadczenie pielęgnacyjne, które według niej jej się należy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu [...] listopada 2020 r. decyzję nr [...], w której utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie oraz przywołał treść art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. Organ odwoławczy podał, że syn skarżącej jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, która istnieje od urodzenia i posiada ustalony stopień niepełnosprawności od urodzenia, orzeczony trwale i na stałe. Opiekę nad nim sprawuje skarżąca, która nie może podjąć z tego tytułu zatrudnienia. Skarżąca posiada od dnia [...] grudnia 2013 r. uprawnienie do emerytury, która wynosi [...] zł. Skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r., przedmiotowe świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje opiekunom osób niepełnosprawnych, jeżeli mają oni ustalone prawo do emerytury. Organ odwoławczy podał, że skarżąca pobiera emeryturę i w związku z tym ma zabezpieczony dochód. Organ odwoławczy podał, że na podstawie obowiązujących przepisów nie może być przyznane skarżącej przedmiotowe świadczenie, mimo, iż otrzymuje ona emeryturę w wysokości niższej niż wnioskowane świadczenie (aktualnie – [...] zł). Organ odwoławczy wskazał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. jest jasny i nie budzi wątpliwości. Według organu odwoławczego, osoba mająca ustalone prawo do emerytury nie pozostaje bez pomocy państwa z tytułu rezygnacji z pracy w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, zaś dochód ze świadczenia pracy został jej zastąpiony prawem do emerytury. Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję i wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, a także o zwrot kosztów postępowania. Zarzuciła organowi naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r., przez jego błędną wykładnię oparta wyłącznie o wykładnię językową, polegającą na przyjęciu, że zastosowanie powyższego przepisu wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości uzupełniającej skarżącej emeryturę, podczas gdy taka wąska interpretacja tego przepisu stanowi naruszenie zasady równości i pozbawia skarżącą przysługującego jej świadczenia rodzinnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje: Spór w sprawie dotyczy odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym dorosłym synem z uwagi na pobieranie przez nią świadczenia emerytalnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1 lit.a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 5 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu. W badanej sprawie organy obu instancji uznały, że skarżącej świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje z uwagi na ustalone prawo do emerytury, bowiem zaistniała, według organów, przesłanka do odmowy jego przyznania na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. o sygn. akt I OSK 254/20 wskazał za celowe odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej ww. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Niewątpliwie intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie ww. przepisu w obecnych realiach, jako pozbawiającego w świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej (stanowisko tożsame zaprezentował NSA w wyrokach: z dnia 28 czerwca 2019 r. o sygn. akt I OSK 757/19; z dnia 8 stycznia 2020 r. o sygn. akt I OSK 2392/19; z dnia 30 kwietnia 2020 r. o sygn. akt I OSK 1546/19, z dnia 27 maja 2020 r. o sygn. akt I OSK 2375/19). NSA podkreślił, że zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.,1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. W ocenie NSA, powyższe przemawiało za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Powyższe stanowisko w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę czy emeryturę w wysokości niższej niż kwota świadczenia pielęgnacyjnego powoduje, że ww. cel nie jest w stosunku do tej grupy realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do renty czy emerytury opiekun, tak jak w niniejszej sprawie skarżąca, nie może podjąć pracy zarobkowej. W badanej sprawie organy obu instancji przyjęły wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r., która eliminuje z kręgu osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia, osoby które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. W ocenie Sądu, taka wykładnia wskazanego przepisu narusza konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Zdaniem Sądu, skoro przepisy prawa umożliwiają skarżącej wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie (uwzględniając zasady procesowe wynikające z art. 7, 8 i 9 K.p.a.), powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Jak wynika z brzmienia art. 79a K.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości (por. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 254/20). Osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymywać, a pobiera świadczenie emerytalne w wysokości niższej, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. W przypadku ustalenia, że skarżąca spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego organy administracji właściwe w sprawie powinny poinformować o tym stronę i wskazać na potrzebę złożenia do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 ww. ustawy skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2). Zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. O ile zatem skarżąca, przy spełnieniu pozostałych przesłanek, doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury możliwe stanie się płynne przejście skarżącej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych na system świadczeń rodzinnych. Istota bowiem ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z tego ostatniego przepisu, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Ponownie rozpoznając sprawę, organy powinny rozważyć powyższe możliwości rozpoznania sprawy, uwzględniając prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. Najistotniejszą kwestią powinno być dla nich takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować skarżącej wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić należnego wsparcia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym synem. Podsumowując, fakt pobierania przez skarżącą emerytury nie może być w okolicznościach tej sprawy przeszkodą do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawień do obydwu tych świadczeń znajduje zastosowanie reguła dokonania wyboru, polegająca na możliwości rezygnacji przez stronę świadczenia, które jest dla niej mniej korzystne. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji. Skarżąca była na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. zwolniona z obowiązku uiszczania opłat sądowych.