II SA/Rz 1486/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant referent Katarzyna Kubik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - skargę oddala - Przedmiotem skargi [...] S.A. (dalej: "spółka", "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stan sprawy przedstawia się następująco; Po rozpatrzeniu wniosku spółki z dnia 5 października 2021 r., Wójt działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "K.p.a.") oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 741; dalej: "u.p.z.p.") odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji: "Budowa budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym miejsca parkingowe oraz billboard reklamowy, zadaszenie nad strefą dostaw oraz ewentualnie ściana oporowa wraz ze zbiornikiem p. poż. i drogą dojazdową do działki 3039/5 oraz zbiornikiem na ścieki" na działce nr ewid. 3039/4, położonej w miejscowości [...] przy ul. [...], gmina [...]. Jak wyjaśnił organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji, wnioskowana inwestycja nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ponieważ działka, na której jest planowana nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Wnioskowana działka nr ewid. 3039/4 sąsiaduje granicą o długości 10 m z pasem drogowym drogi wojewódzkiej Nr [...] (nr ewid. 4848/5) — ul. [...], jednak [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] nie wyraził zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej na teren inwestycji. Wymieniona działka nr ewid. 3039/4 sąsiaduje ponadto od strony północno-wschodniej, swoją najdłuższą granicą, pośrednio przez wąską działkę nr ewid.3039/3 z drogą gminną nr ewid. 3016 — ul. [...], z której skarżąca planowała wykonać zjazd na teren inwestycji, jednakże Gmina [...], której własność stanowią działka nr ewid. 3039/3 oraz droga gminna nr ewid. 3016, nie wyraziła zgody na udostępnienie części tej działki, jak również wykonania zjazdu publicznego z drogi gminnej nr ewid. 3016 — ul. [...] do zakończenia przebudowy drogi wojewódzkiej Nr [...] i ostatecznej decyzji jak będzie wyglądać skrzyżowanie drogi wojewódzkiej z przedmiotową drogą gminną. Powyższe skutkuje na obecnym etapie brakiem możliwości wykonania zjazdu na teren inwestycji. Spółka wniosła odwołanie od wydanej decyzji wskazując, że jedynym możliwym połączeniem działki nr 3039/4 z drogą publiczną jest umiejscowienie zjazdu przez działkę nr 3039/3 do drogi gminnej nr ewid. 3016. Niezrozumiałe jest więc dla skarżącej niewyrażenie zgody przez Gminę [...] na udostępnienie części działki nr 3039/3 oraz wykonanie zjazdu publicznego z drogi gminnej nr 3016, a oczekiwanie do zakończenia przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...] i ostatecznej decyzji, jak będzie wyglądać skrzyżowanie drogi wojewódzkiej z drogą gminną znacznie utrudnia i opóźnia realizację przedmiotowej inwestycji. Ponadto skarżąca zaproponowała Gminie, że nabędzie części działki nr 3039/3, wydzierżawi ją lub ustanowi służebność. W ocenie spółki zostało zatem wykazane, że działka na której planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, w związku z czym odmowa wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy była niezasadna. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, SKO opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wójta, że w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., co wyklucza ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Jak wyjaśnił, dostęp do drogi publicznej definiuje treść art. 2 pkt 14 u.p.z.p., zgodnie z którym przez dostęp ten należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organ zaznaczył, że dostęp do drogi publicznej w świetle ww. przepisu to nie tylko dostęp faktyczny, ale i prawny. Dostęp prawny winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być tylko hipotetyczny, ale ma być realny. Kolegium wskazało, że działka objęta postępowaniem nie graniczy z drogą publiczną gminną, ani nie ma do niej dostępu poprzez służebność drogową czy też przez drogę wewnętrzną. Natomiast kwestia działań podejmowanych przez spółkę w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej wykracza poza zakres postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który w tej części nie przylega do drogi publicznej, w pozostałej zaś graniczącej z drogą wojewódzką takiego dostępu nie udzielono. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, spółka reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego, podtrzymała argumentację sformułowaną w odwołaniu i na tej podstawie wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej wydana decyzja narusza art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., gdyż błędnie uznano, że w sprawie nie ziściły się przesłanki ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Nadto decyzja narusza przepisy postępowania, a to: art. 7, 77 1 i 80 K.p.a., ponieważ organ I instancji nie wywiązał się z obowiązku wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 9 K.p.a. i wynikający z niego obowiązek dbałości przez organy administracji publicznej o interesy stron postępowania, ponieważ nie uwzględniono słusznego interesu prawnego spółki w postaci realizacji planowanej inwestycji, a także art. 6 K.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, ponieważ wydana decyzja narusza przepisy prawa materialnego i procesowego i bezpodstawnie uniemożliwia skarżącej realizację planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w przedstawionych wyżej aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ kontrolowana decyzja odpowiada prawu. Jak wskazano na wstępie, przedmiot kontroli Sądu stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: "Budowa budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym miejsca parkingowe oraz billboard reklamowy, zadaszenie nad strefą dostaw oraz ewentualnie ściana oporowa wraz ze zbiornikiem p. poż. i drogą dojazdową do działki 3039/5 oraz zbiornikiem na ścieki" na działce nr ewid. 3039/4, położonej w miejscowości [...] przy ul. [...], gmina [...]. Podstawę orzekania organów stanowiły przepisy przywołanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 61 tej ustawy. Z uzasadnień kwestionowanych w sprawie decyzji wynika, że zasadniczym i właściwie jedynym powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji było niespełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. brak dostępu terenu, na którym planowana jest zabudowa, do drogi publicznej. Przepis art. 61 u.p.z.p. określa przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby wniosek o ustalenie warunków zabudowy mógł odnieść zamierzony skutek. Zgodnie z brzmieniem ust. 1 tego przepisu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Jednoznaczna treść ww. przepisu wskazuje, że w przypadku niespełnienia chociażby jednej z wyszczególnionych tam przesłanek, organ zobligowany jest do odmownego załatwienia wniosku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Sąd dokonując kontroli legalności kwestionowanych decyzji podziela stanowisko organów, iż w istocie teren, na którym planowana jest inwestycja, tj. działka nr ewid. 3039/4, położona w miejscowości [...], gm. [...], nie posiada dostępu do drogi publicznej. Sformułowanie "dostęp do drogi publicznej" znajduje swoją legalną definicję w ustawie. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. pod pojęciem tym należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z powyższego wynika zatem, że istnieją trzy możliwe sposoby dostępu terenu pod zamierzoną inwestycję do drogi publicznej. Po pierwsze będzie to dostęp bezpośredni, o którym można mówić, gdy działka bezpośrednio przylega do drogi publicznej. Jednakże, co istotne, samo położenie terenu bezpośrednio przy drodze publicznej nie będzie w każdym przypadku równoznaczne z dostępem tego obszaru do tej drogi, o czym będzie mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia. Po wtóre może to być dostęp pośredni poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną, który jest sam w sobie wystarczający i nie wymaga posiadania dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego do korzystania z takiej drogi, a także dostęp pośredni poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Jednocześnie w orzecznictwie wskazuje się, że dostęp do drogi publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., rozumieć należy jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny, tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w takim właśnie celu (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 712/17; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 575/20; wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 405/19). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1376; dalej: "u.d.p."), drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Jak natomiast stanowi art. 2 ust. 1 u.d.p., drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne. Analiza akt sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiada dostęp do drogi publicznej. Jak wynika z załącznika graficznego do wydanej decyzji wnioskowana działka o nr ewid. 3039/4 sąsiaduje granicą o długości 10 m z pasem drogowym drogi wojewódzkiej Nr [...] – ul. [...], położonej na działce nr ewid. 4848/5. Ponadto od strony północno-wschodniej działka, na której planowana jest inwestycja sąsiaduje swoją najdłuższą granicą z działką o nr ewid. 3039/3, stanowiącą własność Gminy [...], która to z kolei działka graniczy z drogą gminną – ul. [...] na działce o nr ewid. 3016. Z powyższego wynika, że wnioskowany teren mógłby hipotetycznie uzyskać dostęp do drogi publicznej w dwojaki sposób, bądź to przez urządzenie zjazdu bezpośrednio z drogi wojewódzkiej Nr [...] – ul. [...], bądź też pośrednio poprzez działkę o nr ewid. 3039/3 do drogi gminnej – ul. [...] położonej na działce o nr ewid. 3016. W zamierzeniu inwestora dostęp do drogi publicznej miał być pierwotnie realizowany pośrednio poprzez działkę o nr ewid. 3039/3. Ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego dowodzi jednak, że oba powyższe rozwiązania nie przekładają się na realny dostęp terenu zamierzonego pod planowaną inwestycję do drogi publicznej. Z akt sprawy wynika, że Gmina [...], która jest właścicielem działki o nr ewid. 3039/3 nie wyraziła zgody na wykorzystanie tej działki, celem wykonania zjazdu do drogi gminnej – ul. [...]. W piśmie z dnia 25 listopada 2020 r. Gmina poinformowała o rozpoczęciu prac projektowych dla zadania: "Przebudowa drogi wojewódzkiej Nr [...] [...]", w związku z którym – jak wskazała – w miejscu istniejącej wiaty przystankowej w ciągu drogi wojewódzkiej, przy drodze gminnej, projektowana jest pełnowymiarowa zatoka autobusowa. Gmina podała, że droga gminna działka o nr ewid. 3016 stanie się "ślepą ulicą" bez połączenia z drogą wojewódzką. Wskazano wobec tego alternatywnie, aby inwestor zwrócił się do właściwego zarządcy drogi – [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu na działkę nr ewid. 3039/4 z drogi wojewódzkiej. Również w odpowiedzi na propozycję inwestora ustanowienia odpowiedniej służebności przejazdu, bądź wykup lub dzierżawę części działki nr ewid. 3039/3, Gmina w piśmie z dnia 7 kwietnia 2021 r. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Z powyższego wynika zatem, że inwestor nie legitymuje się odpowiednią służebnością przejazdu, która umożliwiałaby skomunikowanie terenu objętego wnioskiem z drogą gminną – ul. [...] i jednocześnie, wobec sprzeciwu Gminy, kwestia uzyskania tej służebności drogowej pozostaje do rozwiązania na drodze ewentualnego postępowania przed sądem powszechnym na wniosek właściciela działki władnącej. Aktualnie wyklucza to więc realną możliwość dostępu do drogi publicznej przez ww. działkę o nr ewid. 3039/3. Analogiczna sytuacja zachodzi przy rozważaniu bezpośredniego dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, a więc drogi wojewódzkiej Nr [...]. Jak wcześniej wskazano, położenie terenu bezpośrednio przy drodze publicznej nie zawsze będzie świadczyło o tym, że obszar ten posiada dostęp do drogi publicznej. W tym bowiem przypadku konieczne jest wykonanie zjazdu na działkę z drogi publicznej, tak aby droga ta była dostępna z działki. Zgodnie z art. 4 pkt 24 u.d.p. dostępność drogi to również zakres dostępu do drogi przez zjazdy. Zjazd to natomiast połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 u.d.p.). Jednakże zdaniem Sądu w takim przypadku przesłanka dostępu do drogi publicznej zrealizowana jest nie tylko w sytuacji, gdy zjazd ten już istnieje, lecz również wówczas gdy w stanie faktycznym sprawy istnieje potencjalna możliwość jego wykonania (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 634/10, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 127/19). Jak natomiast wynika z akt sprawy wnioskowana działka nie jest skomunikowana z drogą wojewódzką, do której bezpośrednio przylega, poprzez istniejący już zjazd, a przy tym w realiach sprawy brak jest potencjalnej nawet możliwości wykonania takiego zjazdu. Należy mieć bowiem na uwadze postanowienia ustawy o drogach publicznych, w świetle których możliwość wykonania zjazdu z drogi publicznej uzależniona jest od zgody zarządcy drogi. Na obecnym etapie, w fazie ustalenia warunków zabudowy, inwestor nie musi legitymować się zgodą zarządcy drogi zezwalająca na lokalizację zjazdu udzieloną w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p., jednak niezbędne jest dokonanie uzgodnienia z zarządcą drogi w trybie art. 35 ust. 3 u.d.p. (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 23/19). Natomiast z odpowiedzi [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] udzielonej pismem z dnia 12 marca 2021 r. jednoznacznie wynika, że zarządca drogi wojewódzkiej Nr [...] nie wyraził zgody na wykonanie zjazdu na działkę o nr ewid. 3039/4. Zresztą skarżąca nie kwestionuje braku dostępu do drogi wojewódzkiej, mimo graniczenia z pasem tej drogi ww. nieruchomości. Jest to typowy przykład braku dostępu do drogi, mimo graniczenia z drogą publiczną (zob. Katarzyna Małysa – Sulińska, "Dostęp do drogi publicznej jako przesłanka uzyskania decyzji o warunkach zabudowy", LEX/el 2011). Jednocześnie zgodzić należy się z SKO, że kwestia bezskutecznych działań podejmowanych przez inwestora w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej pozostaje bez znaczenia dla oceny spełnienia przesłanek wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Istotny jest bowiem fakt, czy teren, na którym planowana jest inwestycja dostęp taki posiada, nie zaś czy inwestor podejmował kroki zmierzające do uzyskania tego dostępu. Dokonana przez Sąd kontrola potwierdziła słuszność stanowiska orzekających w sprawie organów. W ocenie Sądu nie doszło zatem do zarzucanego w skardze naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., ani też innych przepisów procesowych. Organy poczyniły właściwe ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy, jak również dokonały właściwej wykładni spornych przepisów, czemu dały wyraz w uzasadnieniu podjętych decyzji. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi jako bezzasadnej.