I OSK 149/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 października 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 524/21 w sprawie ze sprzeciwu Gminy [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 18 października 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 524/21 oddalił sprzeciw Gminy [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z [...] lipca 2018 r. B.N. (dalej "wnioskodawca") wniósł do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania w związku z przejęciem przez Gminę [...] własności nieruchomości gruntowej położonej w [...] – działki nr [...] o powierzchni [...] m2, która decyzją Wójta Gminy [...] z [...] marca 1993 r. z mocy prawa przeszła nieodpłatnie na własność Gminy [...]. Jednocześnie wnioskodawca poinformował, że skierowane do Wójta Gminy [...] zaproszenie do negocjacji z [...] stycznia 2018 r. nie przyniosło rezultatu w postaci rokowań, więc należy uznać, że tryb negocjacji został wyczerpany. Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. Starosta [...] (dalej "Starosta") odmówił wszczęcia postępowania uznając, że sprawa odszkodowania została uzgodniona pomiędzy byłym właścicielem a Gminą [...]. Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda") uchylił zaskarżone postanowienie Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z [...] września 2019 r. wnioskodawca złożył wniosek dowodowy z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2019 r., w której orzeczono stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 1993 r. w części, tj. w zakresie orzeczenia o nieodpłatnym przejęciu na własność Gminy działki nr [...] (pkt 2 decyzji). Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] stycznia 2020 r. Starosta umorzył przedmiotowe postępowanie. Decyzją z [...] czerwca 2020 r. Wojewoda ponownie uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie kluczowe jest ustalenie, czy faktycznie doszło do przejścia prawa własności do nieruchomości na rzecz Gminy [...] na mocy decyzji podziałowej z [...] marca 1993 r., czego Starosta w ogóle nie zbadał. Jednocześnie Wojewoda wskazał na przesłanki, którymi należy kierować się przy ustalaniu, czy doszło do przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] grudnia 2020 r. Starosta umorzył przedmiotowe postępowanie. W uzasadnieniu organ przypomniał, że decyzja Wójta Gminy [...] z [...] marca 1993 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30 poz. 127 ze zm., dalej "u.g.g."). W myśl art. 10 ust. 5 tej ustawy grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z treścią decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 1993 r. działka nr [...] miała stanowić drogę komunalną. Natomiast w obecnym stanie prawnym zasady ustalania odszkodowania wynikają z ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym z art. 129 ust. 5 pkt 3 oraz art. 98 ust. 1. Starosta wyjaśnił, że decyzja Wójta Gminy [...] z [...] marca 1993 r. stała się ostateczna na wniosek B.N. w dniu [...] marca 1993 r., co zostało na niej urzędowo potwierdzone. W dniu wydania decyzji podziałowej działka nr [...] była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej [...] z [...] maja 1992 r., jednakże z uwagi na stan załącznika graficznego, co wynika z zaświadczenia wydanego przez Wójta Gminy [...], nie można wskazać przeznaczenia działki. Zdaniem organu, jako że ww. miejscowy plan został uchwalony zanim powstał obowiązek sporządzania planów dla terenów, na których przewidziano realizację lokalnych celów publicznych, zatem przedmiotowa działka nie musiała być przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Musiała natomiast spełniać kryterium przeznaczenia jej pod budowę ulicy zgodnie z art. 10 ust. 5 u.g.g. Organ powołał się na wyrok NSA i stwierdził, że istotą jest ustalenie, czy wydzielona droga stanowi jedynie drogę konieczną służącą wyłącznie właścicielom poszczególnych działek, czy też ma charakter ogólnodostępny jako ulica będąca elementem układu komunikacyjnego danej miejscowości w sieci dróg ogólnodostępnych, niezależnie od kwestii formalnego zaliczenia ich do dróg publicznych. Następnie Starosta przypomniał, że jak wynika z projektu podziału, zatwierdzonego decyzją z [...] marca 1993 r., działka nr [...] została wydzielona jako dojazd do równocześnie wydzielonych nowopowstałych działek. Wobec takiego układu wydzielonych działek, w ocenie organu, nie ma wątpliwości, że miała ona służyć wyłącznie osobom korzystającym z dwóch z pięciu powstałych działek umożliwiając dostęp do sieci dróg publicznych. W konsekwencji, zdaniem organu, działka nr [...] nie została wydzielona pod budowę ulicy o ogólnodostępnym charakterze a pełni jedynie funkcję dojazdu. Starosta wskazał ponadto, że z badania księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem działki nr [...] jest Gmina [...] na podstawie przedmiotowej decyzji. Jednakże wpis w księdze wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny, a nie prawotwórczy. Pismem z [...] stycznia 2021 r. B.N. złożył wniosek dowodowy z postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2019 r., w którym stwierdzono niedopuszczalność wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu odwołania B.N. decyzją z [...] lipca 2021 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał, że w niniejszej sprawie kluczowe jest ustalenie, czy faktycznie doszło do przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji podziałowej z 1993 r. Stosownie do art. 98 u.g.n. wydzielona działka przechodzi na rzecz Gminy w sytuacji, gdy podział został dokonany na wniosek właściciela, decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne oraz kiedy wydzielona działka gruntu przeznaczona jest pod drogę publiczną. Na gruncie niniejszej sprawy, w związku z faktem, że wydzielenie działki nr [...] nastąpiło na mocy art. 10 ust. 5 u.g.g. przy ocenie, czy działka została przeznaczona pod drogę publiczną (tutaj: wydzielona pod budowę ulicy) decyduje spełnienie przesłanek ustalonych w tym przepisie. Wojewoda nie zgodził się ze stwierdzeniem Starosty, że sporna działka nie została wydzielona pod budowę ulicy o ogólnodostępnym charakterze a pełniła jedynie funkcję dojazdu, więc nie była elementem układu komunikacyjnego. Zgodnie z zaświadczeniem Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2018 r. działka ta w 1993 r. była objęta Miejscowym Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], jednakże z uwagi na stan załącznika graficznego do uchwały nie można jednoznacznie wskazać jej przeznaczenia. Wojewoda przypomniał, że w czasie wydawania decyzji podziałowej w 1993 r. obowiązywała ustawa z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, która nie nakładała obowiązku ustalenia w miejscowym planie linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. Zatem dla zgodności podziału nieruchomości, przewidującego m.in. wydzielenie jednej z działek pod drogę, nie było konieczne, aby w planie tym taka droga została przewidziana. Organ odwoławczy powołał się na wyrok Sądu Najwyższego wskazując, że ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie definiowała pojęcia ulicy, któremu nadano określone znaczenie wcześniej w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zatem posłużenie się tym pojęciem w przyjętej wkrótce potem ustawie bez bliższego jego określenia uprawnia do nadania mu znaczenia przyjętego w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Wojewoda uznał, że co prawda wyrok ten zapadł w odmiennym stanie faktycznym, ale twierdzenia w nim zawarte mają charakter uniwersalny. W konsekwencji, organ odwoławczy stwierdził, że jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem własności działki na własność gminy było przeznaczenie tej działki pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych – ważne by miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości. Organ powołał się na wyrok WSA w Gdańsku, zgodnie z którym w myśl art. 10 ust. 1 u.g.g. podział nieruchomości mógł nastąpić wyłącznie, jeżeli był zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda przeanalizował mapy i stwierdził, że obecnie działka nr [...] stanowi odcinek ulicy [...], jest drogą ogólnodostępną, stanowi dojazd do wydzielonych działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, która łączy się z innymi drogami w miejscowości [...]. Można więc uznać, że odcinek ulicy [...] jest częścią układu komunikacyjnego tej miejscowości. Co więcej, na mocy uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] stycznia 2012 r. ulica [...] w [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych. W ocenie Wojewody, w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma treść decyzji podziałowej. Zasadniczym elementem ustaleń stanu faktycznego jest bowiem to, czy działka gruntu przeszła na własność gminy, z mocy prawa, na skutek wydzielenia jej jako ulicy w znaczeniu drogi ogólnodostępnej, z nieruchomości, która podlegała podziałowi. Organ odwoławczy podkreślił, że o charakterze wydzielonej drogi nie przesądza organ rozstrzygający wniosek o odszkodowanie, ale organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości. Ponadto, Wojewoda przypomniał, że w decyzji podziałowej z 1993 r. Wójt wskazał, że działka nr [...] została wydzielona pod drogę komunalną. Na potwierdzenie tego faktu organ odwoławczy przypomniał treść księgi wieczystej, która potwierdza, że na mocy art. 10 ust. 5 u.g.g. właścicielem przedmiotowej działki jest Gmina [...], a podstawą wpisu jest decyzja podziałowa z [...] marca 1993 r. W konsekwencji, zdaniem Wojewody, zostały spełnione warunki, aby można było ustalić odszkodowanie za działkę nr [...] a Starosta niesłusznie umorzył przedmiotowe postępowanie. Tym bardziej, że w aktach sprawy brak jest innych dokumentów świadczących, że w wyniku uzgodnień stron doszło do ustalenia odszkodowania. Wojewoda przypomniał, że wskazał już Staroście w decyzji z [...] czerwca 2020 r. potrzebę ustalenia, czy doszło do negocjacji między stronami w sprawie odszkodowania, jednak organ I instancji nie poczynił żadnych kroków w celu wyjaśnienia tej kwestii. Zgodnie z art. 98 u.g.n. odszkodowanie w pierwszej kolejności podlega uzgodnieniu pomiędzy ich dotychczasowym właścicielem (użytkownikiem wieczystym) a podmiotem publicznoprawnym, który przejął działkę. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie wówczas na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) odszkodowanie jest ustalane przez starostę. Wojewoda wskazał na odrębność obu trybów wskazując, że skuteczne uruchomienie drugiego z nich jest możliwe tylko wówczas, gdy nie dojdzie do uzgodnienia na drodze cywilnoprawnej. Wobec tego organ odwoławczy ponownie przypomniał, że organ I instancji powinien wystąpić m.in. do Archiwum Państwowego z zapytaniem o dokumenty dotyczące ewentualnych uzgodnień co do wysokości odszkodowania, ewentualnie przesłuchać świadków, a dopiero po zgromadzeniu ewentualnych dodatkowych dokumentów i przeanalizowaniu całości akt Starosta powinien rozstrzygnąć sprawę. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła Gmina [...] zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. polegające na: 1) przyjęciu przez organ odwoławczy niezgodnie ze stanem faktycznym i prawnym, że działka nr [...] stanowi część ogólnodostępnej ulicy [...] i łączy się z innymi drogami w miejscowości [...] oraz że została uznana przez drogę publiczną uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] stycznia 2012 r., gdy tymczasem jest to ślepa droga, nie stanowiąca części ulicy [...] i nieobjęta tą uchwałą, a więc nie stanowi drogi publicznej, 2) przyjęciu, jako mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, sytuacji obecnego układu ulic w miejscowości [...], gdy tymczasem powinno brać się pod uwagę stan faktyczny z daty wydania decyzji zatwierdzającej podział, gdyż to wówczas strony ustalały kwestię przejścia własności drogi i sprawę odszkodowania, a wówczas naokoło przeważały grunty rolne, a ogólny plan miejscowy nie przewidywał potencjalnego przebiegu dróg w przyszłości i szczegółowego układu komunikacyjnego w tej miejscowości, 3) przyjęciu, wbrew materiałowi dowodowemu zebranemu w sprawie, że nie ma dowodów na przyjęcie, że miały miejsce ustalenia cywilnoprawne między stronami dotyczące odszkodowania, gdy tymczasem na samej decyzji, w której znalazł się zapis o nieodpłatnym przejęciu drogi, właściciel zapisał własnoręcznie, że nie wniesie od niej odwołania, podpisał się i oznaczył datę, co świadczy o tym, że potwierdził tym samym, iż strony uzgodniły kwestię odszkodowania przed wydaniem decyzji i doszły do porozumienia w tej mierze. Skarżąca sprzeciwem wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Gmina wskazała, że nie ma znaczenia, jaki jest obecny stan zabudowy w [...], gdyż przez 30 lat od przedmiotowego podziału następowało wiele podziałów w tej okolicy i wiele czynności prawnych powodujących powstawanie dróg. Inna jest obecnie polityka przestrzenna, gospodarcza i inwestycyjna Gminy. W momencie podziału w marcu 1993 r. działka nr [...] była gruntem rolnym a droga [...] miała tylko zapewnić dojazd do 2 z 4 wydzielonych działek, tj. działek nr [...] i [...]. Skarżąca podniosła, że w świetle ówczesnego brzmienia ustawy o drogach publicznych przedmiotowa działka miała charakter typowej drogi wewnętrznej, tym bardziej, że była to droga ślepa. W świetle powyższego, zdaniem skarżącej, przedmiotowa działka wcale nie musiała przejść na własność gminy na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g., lecz mogła pozostać prywatna, jednak strony doszły do porozumienia, a gmina zgodziła się przejąć działkę w zamian za zrzeczenie się odszkodowania i następnie przejęła ją na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g. Ponadto, Gmina podniosła, że Wojewoda niezasadnie uznał, że działka nr [...] stanowi część ogólnodostępnej ul. [...] i łączy się z innymi drogami w [...] oraz że została uznana za drogę publiczną na mocy uchwały Rady Gminy [...] z [...] stycznia 2012 r. Tymczasem jest to ślepa droga nie stanowiąca części ul. [...] i nie została objęta tą uchwałą, a więc nie stanowi drogi publicznej. Ponadto, nawet obecnie stanowi krótki odcinek i jedynie zapewnia dojazd do dwóch działek, nie ma więc charakteru ogólnodostępnego w myśl przepisów ustawy o drogach publicznych. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił sprzeciw Gminy [...]. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że wskazane przez Wojewodę w decyzji kasacyjnej z [...] lipca 2021 r. w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2020 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd I instancji uznał, że w kontrolowanym postępowaniu na skutek dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie organ pierwszej instancji błędnie określił prawotwórcze okoliczności właściwe w sprawie, a w konsekwencji nie przeprowadził postępowania dowodowego w znacznej części mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd I instancji podniósł, iż przedmiotem postępowania był wniosek B.N. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za położoną w [...] działkę nr [...], która na mocy decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 1993 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości wnioskodawcy z mocy prawa przeszła na własność Gminy [...]. Podstawą prawną decyzji podziałowej były przepisy ustawy z 29 kwietnia 1985 r. u.g.g. W myśl art. 10 ust. 5 tej ustawy grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z kolei, zgłoszone roszczenie odszkodowawcze zostało oparte na obecnie obowiązującej ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej "u.g.n."). W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że zarówno do stosunków zaistniałych pod rządami ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, jak i do przepisów u.g.g. stosuje się obowiązującą u.g.n. W ocenie Sądu I instancji w sprawie bezsporne jest, że wnioskodawca był właścicielem działki [...], która na jego wniosek decyzją z [...] marca 1993 r. uległa podziałowi m.in. na działkę nr [...]. Ponadto, niesporne jest również to, że w pkt 2 decyzji podziałowej działka ta została przeznaczona pod drogę komunalną. Zgodnie z treścią KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], jedynym właścicielem działki nr [...] jest Gmina [...], jako sposób korzystania z tej działki wskazano drogę, a podstawą wpisu do tej księgi była ww. decyzja podziałowa. W konsekwencji, zestawienie stanu faktycznego sprawy z relewantnymi, wyżej powołanymi przepisami prawa materialnego prowadzi do wniosku, że wnioskodawca jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Natomiast rzeczą organów administracji, w szczególności organu I instancji, jest takie poprowadzenie postępowania, aby w sposób przekonujący ustalić, czy na rzecz uprawnionego wnioskodawcy jest dopuszczalne ustalenie przedmiotowego odszkodowania, a więc poszukiwanie materiału dowodowego w kontekście przesłanek wymienionych m.in. w art. 98 ust. 3 zdanie trzecie u.g.n. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, zasadne jest stanowisko Wojewody w kwestii konieczności przeprowadzenia postępowania wedle ww. kryteriów. Jednocześnie wskazać należy, że organ odwoławczy nie mógłby "uzupełnić" materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. w niniejszej sprawie, bowiem wyjaśniając wskazane kwestie z pominięciem organu I instancji de facto orzekałby na innym materiale niż ten organ, a to naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina [...] reprezentowana przez pełnomocnika. Zaskarżając powyższe orzeczenie w całości zarzuciła: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i oddalenie sprzeciwu od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2021 r., w przedmiocie uchylenia decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2020 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w sytuacji gdy decyzja kasacyjna nie mogła zostać wydana albowiem kwestią sporną w sprawie była wyłącznie ocena prawna zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nie wystąpiły Żadne uwarunkowania prawne uzasadniające zastosowanie instytucji kasacji z art. 138 § 2 k.p.a., gdyż postępowanie dowodowe w tej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo; b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie odniesienie się Sądu do zarzutów podniesionych w sprzeciwie, a ponadto poprzez sformułowanie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sposób lakoniczny, bez precyzyjnego wyjaśnienia z jakiego powodu stan faktyczny w zestawieniu z przepisami prawa materialnego prowadzi Sąd do wniosku, że wnioskodawca jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o wypłatę odszkodowania, na czym polegało błędne określenie przez organ pierwszej instancji prawotwórczych okoliczności w sprawie w sposób mający wpływ na prawidłowość przeprowadzenia postępowania dowodowego, a także na niewyjaśnieniu na czym polegała błędna, zdaniem Sądu, ocena prawna dokonana przez organ pierwszej instancji; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię tj. art. 10 ust. 5 u.g.g., poprzez przyjęcie, że przepis ten statuuje przejście prawa własności, gdy działka jest przeznaczona pod drogę komunalną, gdy tymczasem w przepisie tym jest mowa nie o drodze, lecz o ulicy, a określenie "ulica" jest sprecyzowane w ustawie z 21 marca 1985 r., co oznacza, że w momencie wydzielenia droga ta musiała być przeznaczona pod ulicę tj. znajdować się na terenie zabudowanym wsi, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, gdyż podział dotyczył gruntów rolnych B.N. W oparciu o przytoczone zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie na podstawie art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że kwestią sporną w sprawie interpretacja przepisów art. 10 ust. 5 ustawy u.g.g., która determinuje procedurę administracyjną. Organ podniósł, iż Starosta [...] uznał, że droga stanowiąca działkę o nr ew. [...] nie stanowi drogi ogólnodostępnej, a tym samym nie ma podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Starosta oparł swoje ustalenia na zebranym w sprawie materiale dowodowym w postaci mapy zawierającej projekt podziału. Wojewoda [...] natomiast ustalając, że droga wydzielona na skutek tego podziału spełniała kryteria ulicy, zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy u.g.g., oparł swe wnioski jedynie na pojedynczym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 6 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 62/20, który co do zasady dotyczył prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, a nie definicji ulicy. W ocenie skarżącej kasacyjnie, Wojewoda nie wziął w ogóle pod uwagę definicji ulicy w myśl ustawy o drogach publicznych obowiązującej w momencie podziału, z której wynika, że w momencie przedmiotowego wydzielenia droga musiała być przeznaczona pod ulicę, tj. znajdować się na terenie zabudowanym wsi, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, gdyż podział dotyczył gruntów rolnych B.N. Również Sąd przyjął, że przepis art. 10 ust. 5 ustawy u.g.g. statuuje przejście prawa własności, gdy działka jest przeznaczona pod drogę komunalną, gdy tymczasem w przepisie tym jest mowa nie o drodze, lecz o ulicy. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że Wojewoda [...] nie odniósł się do kwestii będącej podstawą rozstrzygnięcia, tj. do uznania przez ten organ, że decyzja nie wywołała skutku przewłaszczeniowego. Także nieprawidłowe jest powoływanie się przez Sąd na wpisy w księdze wieczystej, jako argument na fakt przeznaczenia przedmiotowej drogi pod drogę komunalną. Tymczasem wpis ten ma charakter deklaratoryjny, a nie prawotwórczy, w związku z czym nie ma to znaczenia dla ustalenia czy nastąpiło nabycie własności drogi z mocy prawa. W ocenie skarżącej kasacyjnie, rację należy przyznać Staroście, który uznał, że przy badaniu przesłanek do stwierdzenia czy nabycie działki przez Gminę [...] nastąpiło z mocy prawa, nie mają znaczenia podstawy późniejszych wpisów w księgach wieczystych. Nie zostały one bowiem wskazane jako warunek, który powinien zostać spełniony, aby zaistniał skutek w postaci nabycia prawa własności z mocy prawa przez podmiot publicznoprawny. Organ I instancji słusznie uznał, że droga ta miała charakter drogi wewnętrznej, gdyż jako droga ślepa nie stanowiła elementu układu komunikacyjnego miejscowości, a jej wydzielenie nie leżało w interesie ogółu mieszkańców, lecz miało zapewnić działkom wydzielony tym podziałem, dostęp do drogi publicznej. Sąd nie odniósł się też do zarzutu błędnego powołania się przez Wojewodę [...], na dowód przejścia prawa własności drogi na gminę, niezgodnie ze stanem faktycznym i prawnym, że działka nr [...] stanowi część ogólnodostępnej ulicy [...] i łączy się z innymi drogami w miejscowości [...] oraz, że została uznana za drogę publiczną uchwałą Rady Gminy [...] z [...] stycznia 2012 r., gdy tymczasem jest to ślepa droga, nie stanowiąca części ulicy [...] i nie objęta tą uchwałą, a więc nie stanowi drogi publicznej, co skarżąca wskazała i potwierdziła wydrukiem z zał. nr 18 do ww. uchwały Rady Gminy [...]. Tak Wojewoda [...], jak i Sąd I instancji dokonując interpretacji przepisów w tej sprawie i oceny prawnej zebranego w sprawie materiału dowodowego, błędnie uznali drogę za ulicę przywołując treść decyzji zatwierdzającej podział, wbrew brzmieniu ówcześnie obowiązujących przepisów, a co za tym idzie uznały, że wnioskodawcy przysługuje prawo do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie, nie odnosząc się do kwestii czy rzeczywiście nastąpiło przejście z mocy prawa drogi w wyniku przedmiotowej decyzji, podniesionej przez Starostę [...]. Zdaniem skarżącej takie przejście z mocy prawa w tym przypadku nie nastąpiło, a tym samym postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo i nie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych będących podstawą do uchylenia decyzji Starosty [...] oraz oddalenia sprzeciwu skarżącej. Przyjmując bowiem, że droga ta nie stanowiła ulicy nie było konieczności przeprowadzania szerszego postępowania dowodowego, niż ten, który został zebrany przez Starostę [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, albowiem zawarte w niej zarzuty nie są skuteczne. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. - zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez Sąd I instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl natomiast art. 64e P.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ocena sądu I instancji sprowadza się zatem wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Podkreślić należy, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które powinny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Zatem, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e P.p.s.a. należy zatem rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., a także winien to czynić w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z jego brzmieniem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie orzeczenia jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Sytuacja taka ma miejsce wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszelkie wymogi z art. 141 § 4 P.p.s.a. W szczególności podkreślić trzeba, że Sąd I instancji odniósł się do wszystkich zarzutów stawianych przez skarżącą. Wyjaśnić także należy, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona nie zgadza się. Ewentualna wadliwość argumentacji Sądu I instancji w zakresie dokonanej przez niego oceny zaprezentowanej przez organy wykładni prawa materialnego i jego zastosowania bądź oceny stanu faktycznego sprawy, czy też prezentowanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 151a § 2 P.p.s.a., a więc przepis kompetencyjny, który stanowił podstawę oddalenia sprzeciwu, który to przepis powiązano z zarzutem naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Zarzut ten strona skarżąca kasacyjnie uzasadniła twierdzeniem, że materiał dowodowy przed organem I instancji został zebrany prawidłowo, a tym samym brak było podstaw do zastosowania "instytucji kasacji" wynikającej z art. 138 § 2 k.p.a. Wskazać trzeba, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Niemniej jednak art. 136 § 1 k.p.a. umożliwia przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego - w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, co nie oznacza, że w drodze jego zastosowania organ II instancji może zastępować organ wydający decyzję w zebraniu materiału dowodowego mającego stanowić podstawę rozstrzygnięcia, a więc dokonywać istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń i wówczas korygować błędne rozstrzygnięcie organu. Przepis art. 136 § 1 k.p.a. nie służy bowiem zastępowaniu organu I instancji w przeprowadzaniu postępowania dowodowego, lecz umożliwia jedynie przeprowadzenie dowodów uzupełniających w sprawie. Nie ulega wątpliwości, że w przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Możliwość zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. wynika z uznania, że nie było możliwe zastosowanie art. 136 § 1 k.p.a., a więc konieczne stało się dokonanie takich ustaleń, które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej jest więc możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż co do zasady działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i z reguły obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie słusznie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Prawidłowo przyjął bowiem, że braki w zgromadzonym materiale dowodowym, które zostały wytknięte przez Wojewodę, nie dawały możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Niemożliwym też było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Spełniona została także przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 zdanie 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy w sposób prawidłowy zwrócił uwagę na to jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto z uwagi na przedmiot i charakter niniejszej sprawy konieczne było, oprócz rozważenia podstawowych przesłanek uregulowanych w art. 138 § 2 k.p.a., odniesienie się do kwestii materialnych, bowiem przepisy te miały wpływ na ocenę postępowania organu I instancji (zakres postępowania wyjaśniającego determinowały przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie). W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania był wniosek właściciela nieruchomości o ustalenie odszkodowania w związku z przejęciem przez Gminę [...] własności nieruchomości gruntowej nr [...] położonej w miejscowości [...]. Przedmiotowa nieruchomość powstała w wyniku, wydanej na podstawie art. 10 ust. 1, 2, 5 u.g.g. decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 1993 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr 415/3. Zgodnie z wolą właściciela – B.N. - działka nr [...] została przejęta na rzecz Gminy [...]. Z decyzji tej wynika również, że przedmiotowa działka zgodnie z planem realizacyjnym przeznaczona była pod drogę komunalną i została przejęta nieodpłatnie. Podnieść należy, że zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 10 ust. 5 ww. ustawy grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Natomiast zgłoszone przez wnioskodawcę roszczenie odszkodowawcze zostało oparte na obecnie obowiązującej ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby w sprawie niniejszej doszło do ustalenia odszkodowania pomiędzy stronami za sporną działkę. Brak jest również informacji czy w rzeczywistości została podjęta stosowna próba rokowań. Nie ustalono również w sposób niebudzący wątpliwości czy przedmiotowa decyzja podziałowa z 1993 r. wywołała skutek "przewłaszczeniowy" wskutek naniesienia na niej przez wnioskodawcę stwierdzenia "nie odwołam się od niniejszej decyzji". Nadmienić należy, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż zrzeczenie się odszkodowania przez byłego właściciela mogłoby nastąpić po powstaniu roszczenia, tj. po przejściu na własność gminy działek wydzielonych pod budowę ulic dla obsługi nowo powstałych działek (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 607/14, wyrok NSA z 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06; wyrok WSA w Białymstoku z 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 636/10). Organ I instancji nie ustalił ponadto do jakiej kategorii dróg zaliczona została droga stanowiąca sporną działkę nr [...]. Tym samym, rację należy przyznać Sądowi I instancji, że to na organie I instancji spoczywa obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy i wyjaśnienie, czy na rzecz uprawnionego wnioskodawcy jest dopuszczalne ustalenie przedmiotowego odszkodowania. W ostatniej kolejności odnosząc się do sformułowanego w punkcie 2 skargi kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się do niego odnieść, bowiem kontrola postępowania administracyjnego w tym zakresie byłaby przedwczesna w sytuacji istniejących w sprawie istotnych braków postępowania wyjaśniającego, ponieważ dopiero po dokładnym wyjaśnieniu sprawy można będzie stwierdzić czy w przedmiotowej sprawie konieczne będzie ustalenie odszkodowania. Jak już wyżej wskazywano, ocena Sądu I instancji sprowadza się do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie na tym etapie postępowania jest niedopuszczalne. Przypomnienia wymaga, iż w wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.