II SA/Po 648/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako organ"), po rozpoznaniu odwołania P. G., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższa decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu [...] grudnia 2020 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę - I. G. i dołączyła orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] października 2019 r., a fakt sprawowania opieki został potwierdzony wywiadem środowiskowym z dnia [...] stycznia 2021 r. Prezydent Miasta G. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. odmówił P. G. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej odwołując się do art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm. – dalej jako u.ś.r.) oraz wyjaśniając, że nie została spełniona omawiana przesłanka, bowiem niezdolność I. G. do samodzielnej egzystencji powstała od dnia [...] października 2019 r., a zatem po ukończeniu 25. roku życia. Od decyzji odwołanie złożył P. G. wskazując, że decyzja jest krzywdząca i niesłuszna, ponieważ jego mama choruje i nie ma rokowań na poprawę jej stanu zdrowia, a zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS została ona zaliczona do osób trwale niezdolnych do samodzielnej egzystencji. Odwołujący powołał się też na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. Odwołujący wyjaśnił, że jego mama jest schorowaną, starszą osobą, która ma coraz większe problemy z poruszaniem się, zamieszkuje z nią i jego obecność i pomoc we wszystkich czynnościach jest niezbędna, dlatego nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia. Odwołujący zaznaczył, że od sierpnia 2020 r. sprawuje opiekę i pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy na mamę, z którego rezygnuje w przypadku przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z powyższym odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. wskazując, po przytoczeniu treści przepisów prawa, iż w celu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego niezbędne jest spełnienie przesłanek "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" oraz "sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Organ zaznaczył, iż w aktach niniejszej sprawy znajduje się kwestionariusz z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z I. G. w dniu 18 września2020 r., w którym wskazano, że prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe z synem Piotrem, który sprawuje nad nią opiekę tj. wykupuje recepty, robi zakupy, pomaga przy codziennych obowiązkach domowych oraz załatwia sprawy urzędowe. Wskazano, że p. Izabela ma znaczne problemy z poruszaniem i nie może opuszczać mieszkania, które znajduje się na IV piętrze oraz wymaga codziennej pomocy osób trzecich, a opieka jest sprawowana przez p. Piotra w sposób ciągły. Nadto w dniu [...] stycznia 2021 r. pracownik socjalny przeprowadził rozmowę telefoniczną z I. G., podczas której potwierdzono ustalenia dokonane podczas w/w wywiadu środowiskowego. Zaznaczono, że p. Izabela i p. Piotr oświadczyli, iż sprawuje on nad matką codzienną opiekę, która polega na przygotowaniu posiłków (śniadania i kolacje), odbieranie i realizowanie recept, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych, noszenie opału i palenie w piecu, wyprowadzanie psa. Wskazano, że rodzina ma wykupione obiady w abonamencie z dowozem do miejsca zamieszkania. P. G. oświadczył, że mama potrzebuje jego opieki szczególnie w godzinach rannych, kiedy pali w piecu i przygotowuje śniadanie oraz południowych, kiedy odbiera posiłki od dostawcy na parkingu, a nadto oświadczył, że mógłby podjąć prace dorywcze w godzinach popołudniowych na kilka godzin. Pracownik socjalny zaznaczył, że nie ma możliwości ustalenia ponad wszelką wątpliwość, czy opieka wnioskodawcy nad matką jest wykonywana w sposób absorbujący czasowo i stały, na tyle, że nie ma możliwości podjęcia pracy zarobkowej. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Kolegium, nie ma podstaw, by uznać, że przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. zostały spełnione w niniejszej sprawie. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że pomoc p. Graczyka wobec matki koncentruje się przede wszystkim wokół czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego i ma charakter doraźny w ogólnie przyjętych stosunkach pomiędzy rodzicami i dziećmi. Ustalenia te zostały dokonane właściwie, w oparciu o wywiad środowiskowy. Organ I instancji prawidłowo zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał jego właściwej oceny. Ustalenia dokonane w toku wywiadu środowiskowego i rozmowy telefonicznej z p. G. potwierdzają, że pomoc syna koncentruje się wokół takich czynności jak: na przygotowaniu posiłków (śniadania i kolacje), odbieranie i realizowanie recept, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych, noszenie opału i palenie w piecu, wyprowadzanie psa. Czynności tego rodzaju są jednak wykonywane również przez osoby pracujące zawodowe, a ich charakter i zakres nie wyklucza zatrudnienia. Zresztą P. G. sam stwierdził, że mógłby pracować przez kilka godzin dziennie. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje natomiast wyłącznie osobom, które nie mogą w ogóle pracować ze względu na opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Z materiału dowodowego nie wynika, by I. G., pomimo podeszłego wieku, była osobą leżącą, wymagającą ciągłej (całodziennej) obecności, czy też nadzoru ze strony syna. Organ zaznaczył również, iż sam fakt pobierania przez wnioskodawcę specjalnego zasiłku opiekuńczego nie przesądza o spełnieniu przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł P. G. wskazując, iż decyzja jest krzywdząca, ponieważ niezgodne ze stanem faktycznym są ustalenia organu co do sposobu sprawowania opieki nad matką. Skarżący podkreślił, iż jest jedyną najbliższą osobą sprawującą całodobową i stałą opiekę nad matką, wykonuje wszystkie czynności pielęgnacyjne i pomaga we wszystkim, ponieważ pogarszający się stan zdrowia mamy nie pozwala jej samodzielnie funkcjonować. Konieczność stałej opieki wyklucza podjęcie zatrudnienia. Wywiad potwierdzający fakt sprawowania opieki został sporządzony telefonicznie i nie odzwierciedla faktycznego stanu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie zatem z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (ust. 3). Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta odmawiającej przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., zwanej dalej: "u.ś.r."), obowiązujące na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a w szczególności art. 17 u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał, że niespełniona została przesłanka "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" oraz przesłanka "sprawowania opieki" nad osobą niepełnosprawną. Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć jednak na uwadze, iż z akt sprawy wynika, że Skarżącemu decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 2020 r., nr [...] przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad I. G. na okres od [...] listopada 2020 r., do dnia [...] października 2021 r. Nie może ujść uwadze, iż również w poprzednim okresie zasiłkowym Skarżący miał przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy (decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 2020 r., nr [...]). W obu decyzjach Prezydent Miasta wskazał, iż Skarżący spełnia przesłanki do przyznania świadczenia. Wobec powyższego wskazać należy, iż zgodnie z art. 16 a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 i 2089) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zestawienie treści cytowanego wyżej przepisu z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, iż zarówno w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego przesłanką jego przyznania jest rezygnacja lub nie podejmowanie zatrudnienia celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W ocenie Sądu, skoro kwestia rezygnacji czy też nie podejmowania zatrudnienia przez skarżącego celem sprawowania "stałej opieki" nad niepełnosprawną matką została oceniona przez organ I instancji pozytywnie pod kątem spełniania przesłanek z art. 16a u.ś.r., to należy zauważyć, iż przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia" i "sprawowania opieki" są tożsame z przesłanką z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Fakt użycia w art. 16 a ust. 1 u.ś.r. sformułowania "stałej opieki", a nie wyłącznie "w celu sprawowania opieki" jak ma to miejsce w art. 17 u.ś.r. nie może oznaczać, iż mamy do czynienia z różnymi przesłankami. W tym miejscu warto wskazać, iż orzecznictwo, do którego odwołał się również organ odwoławczy podobnie jak orzecznictwo zapadłe na gruncie specjalnego zasiłku opiekuńczego prowadzą do wniosku, że w przypadku obu świadczeń przesłanką ich przyznania jest rezygnacja z zatrudnienia pozostająca w związku z konieczności stałej i długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną Z powyższych względów nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż bez znaczenia w sprawie jest okoliczność pobierania przez Skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego, skoro jak wskazano wyżej przesłanki, które w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zostały spełnione w niniejszej sprawie zostały pozytywnie ocenione na gruncie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Sądowi znany jest odmienny pogląd wyrażony m.in. w wyroku tutejszego Sądu (zob. wyrok z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 3/22, CBOSA), iż "zasada zaufania do organów administracji publicznej nie może być rozumiana w ten sposób, że ustalenia przyjęte na potrzeby rozstrzygnięcia w przedmiocie świadczenie rodzinnego okresowego będą przejmowane bez weryfikacji przy rozstrzyganiu sprawy bezterminowego świadczenia pielęgnacyjnego i to tylko dlatego, że niektóre przesłanki przyznania tych świadczeń ustawodawca określił w tożsamy sposób". Sąd w niniejszym składzie powyższego poglądu nie podziela. Zdaniem Sądu fakt że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane bezterminowo, a specjalny zasiłek opiekuńczy jest przyznawany na okres zasiłkowy nie może prowadzić do odmiennej oceny identycznych stanów faktycznych sprawy. Warto w tym miejscu wskazać, iż odpowiedzią na fakt bezterminowego przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego jest art. 23 ust. 4aa u.ś.r. zgodnie z którym jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1876, z późn. zm.). Powyższy przepis umożliwia zatem późniejszą kontrolę czy w dalszym ciągu są spełnione przesłanki do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto wskazać należy, iż brak wskazania w art. 23 ust. 4aa u.ś.r. specielnego zasiłku opiekuńczego nie oznacza, że organ przyznając to świadczenie nie weryfikuje czy wnioskodawca faktycznie zrezygnował z pracy oraz czy sprawuje faktyczną opiekę nad osobą niepełnosprawną. Organ dokonuje weryfikacji powyższego przed przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Z powyższych względów zdaniem Sądu, odmienna ocena prawna sytuacji Skarżącego w sprawie o świadczenie pielęgnacyjne w stosunku do wcześniejszego postępowania o specjalny zasiłek opiekuńczy, przy tożsamych przesłankach ich przyznania i żądaniu Skarżącego przyznania korzystniejszego świadczenia, stanowi naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej. Z treści art. 8 § 1 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Poza tym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.). Ponadto wskazać należy, iż brak jakiegokolwiek uzasadnienia w zakresie odmiennej oceny sytuacji Skarżącego na tle co prawa różnych świadczeń ale o bardzo zbliżonych przesłankach ich przyznawania uzasadnia postawienie organowi naruszenie wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania i powiązanego z tą zasadą art. 107 § 3 k.p.a.. Powyższe orzeczenie nie oznacza, iż obowiązkiem organu jest automatyczne przyznanie Skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast obowiązkiem organu przy wydaniu ewentualnej decyzji odmownej będzie wykazanie jakie to przyczyny uzasadniały odmienną ocenę stanu faktycznego sprawy ewentualnie wykazanie, iż w okresie między przyznaniem specjalnego zasiłku opiekuńczego, a rozpoznawaniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zmienił się stan faktyczny sprawy. W świetle powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.