II SA/Po 940/20

Dnia 30 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej K.p.a.), art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej u.ś.r., po rozpatrzeniu odwołania M. M. (dalej jako strona lub skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. (dalej jako Burmistrz lub organ I instancji) z [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką B. P.. Do wydania powyższej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu [...] sierpnia 2020 r. M. M. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką B. P.. Do wniosku załączono kopię orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności B. P. z [...] lipca 2014 r. oraz kopię decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] marca 2020 r. o ustaleniu od dnia [...] marca 2020 r. wysokości emerytury rolniczej w wymierze [...] zł miesięcznie. Decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] Burmistrz K. odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał, iż zgodnie z orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K., nie można ustalić od kiedy istnieje ustalony stopień niepełnosprawności B. P.. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest zaś spełnienie warunku zawartego w art.17 ust.6 pkt.l i 2 u.ś.r., tj. niepełnosprawność osoby wymagającej opieki musiałaby powstać nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W tym konkretnym przypadku ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] stycznia 2014 r. W roku 2014 B. P. miała zaś 79 lat i nie spełnia kryterium zawartego w w/w ustawie. Nadto Burmistrz wskazał, iż za odmową przyznania świadczenia przemawia również to, że M. M. ma już ustalone prawo do emerytury z KRUS, a zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. wyklucza to przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w terminie prawem przewidzianym złożyła M. M., podnosząc, że sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, która jest osobą leżącą i wymagającą całodobowej opieki. Strona wskazała, iż ma przyznaną emeryturę rolniczą, jednakże jest to bardzo niska emerytura. Fakt całodobowej opieki nad matką pozbawia zaś odwołującą się możliwości podjęcia dodatkowego zatrudnienia. Nadto M. M. powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn.. akt K 38/13, z którego wynika, iż dzielenie osób z niepełnosprawnościami na takie których niepełnosprawność potwierdzona została w dzieciństwie i takie których niepełnosprawność powstała w dorosłości jest niekonstytucyjne. Opisaną we wstępie decyzją SKO w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że M. M. posiada ustalone prawo do emerytury rolniczej z KRUS (decyzja Prezesa KRUS z [...] marca 2020 r. o waloryzacji emerytury), którą pobiera po osiągnięciu wieku emerytalnego do chwili obecnej. Nie jest zatem spełniona przesłanka warunkująca przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego co wynika wprost z art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. W ocenie organu odwoławczego jasne brzmienie art. 17 ust. 5 lit. 1 lit. a u.ś.r. nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, bowiem ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym takie jednoznaczne rozwiązanie prawne jest przejawem wyboru ustawodawcy w kształtowaniu polityki pomocowej Państwa i wspierania rodzin. Brak jakichkolwiek podstaw prawnych by odmawiać stosowania omawianego przepisu bądź zmieniać jego treść poprzez wprowadzanie do hipotezy normy prawnej w nim zawartej elementów, które zeń nie wynikają. Wobec tego trudna sytuacja materialna strony skarżącej i pobieranie emerytury w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne nie może przemawiać za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego, zważywszy na wyraźny przepis ustawy, który takiej przesłanki nie wprowadził. Ustawodawca przyjął właśnie taki model przyznawania świadczeń rodzinnych, który wyklucza z grona beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego osoby pobierające zaopatrzenie emerytalne, które jest świadczeniem pewnym i stabilnym, odmiennie niż świadczenie pielęgnacyjne, stanowiące element systemu zabezpieczeń społecznych. Kolegium podkreśliło, iż świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Stąd też ustawodawca przyjął, iż osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata. Odnosząc się do zarzutu o niezgodności przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. z przepisami art. 2 i art. 32 Konstytucji RP Kolegium wskazało, że w ramach szeroko rozumianego prawa zabezpieczenia społecznego funkcjonuje m.in. system ubezpieczenia społecznego unormowany przepisami ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1270 z późn. zm.) oraz system świadczeń rodzinnych uregulowany przepisami u.ś.r. Generalnie ujmując, emerytura przyznana w pierwszym systemie powiązana jest z takimi zdarzeniami jak uzyskanie przez osobę fizyczną określonego okresu ubezpieczenia i dożyciem określonego wieku. Emerytura przyznawana jest na wniosek, a prawo do niej nabywa się z mocy ustawy (art. 116 ust. 1 ustawy emerytalnej). Świadczenie pielęgnacyjne ma natomiast w założeniu w części zrekompensować danej osobie brak dochodu z pracy zarobkowej, która tej pracy nie może wykonywać, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie mogącym samodzielnie egzystować (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Zdaniem organu II instancji zarówno przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych jak i przepisy ustawy emerytalnej nie przewidują możliwości przechodzenia z emerytury na świadczenie opiekuńcze. Brak jest zwłaszcza regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (emerytury), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia oraz regulacji wskazującej, czy organ jest związany żądaniem strony w zakresie wnioskowanego świadczenia (jako najkorzystniejszego), czy też, że to organ z urzędu ocenia, które za świadczeń jest dla wnioskodawcy najbardziej korzystne. Kolegium podniosło wreszcie, iż osoba posiadająca zaopatrzenie emerytalne (dochody z tytułu emerytury) nie znajduje się w takiej samej sytuacji jak osoba, która z racji sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem dochodów nie osiąga. Podsumowując swoje rozważania Kolegium stwierdziło, że na organach administracji publicznej orzekających w kwestiach pomocy społecznej oraz świadczeń rodzinnych nie spoczywa powinność uprzedzania beneficjentów tej pomocy w zakresie uprawnień emerytalnych. Ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym, ewentualnie dopłaty wyrównującej niższe świadczenie. Organy administracji nie mają żadnej podstawy prawnej by w zaistniałej sytuacji dokonać swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie mogą pomijać okoliczności, że emerytura jest stronie skarżącej wypłacana, co jak wyżej omówiono - powoduje wykluczenie z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na powyższą decyzję osobiście i w terminie prawem przewidzianym wywiodła M. M.. Skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 1546/19 podnosząc, iż z orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że opiekun osoby niepełnosprawnej, który pobiera emeryturę ma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w wymiarze różnicy między jego wysokością, a wysokością otrzymywanej emerytury. Zdaniem skarżącej, że nie powinna ona być potraktowana inaczej, gorzej. Skarżąca podniosła także, iż jest osobą na tyle zdrową i sprawną, że gdyby nie opieka nad matką podjęłaby dodatkowe zajęcie w charakterze opiekunki dla osób niepełnosprawnych i schorowanych. Zapotrzebowanie na takie usługi na rynku pracy jest ogromne, znalezienie takiej dodatkowej pracy nie jest żadnym problemem, lecz z uwagi na opiekę nad matką skarżąca była zmuszona odmówić jej podjęcia. Podsumowując swoje rozważania skarżąca wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wymiarze różnicy miedzy jego wysokością, a wysokością jej emerytury. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Rozpatrując sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd doszedł do przekonania, iż skargę jako niezasadną należało oddalić, bowiem, zaskarżona decyzja SKO w K. odpowiada prawu. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zasadniczo do zagadnienia czy należało odmówić skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką za okres w którym przysługiwało jej prawo do emerytury. Zdaniem Sądu organ odwoławczy rozstrzygnął ten problem prawny prawidłowo stosując odpowiednie przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. określa jasno, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela w tym zakresie tę linię orzecznictwa sądów administracyjnych, która opowiada się za ścisłym, literalnym rozumieniem normy określonej w omawianym przepisie, również w kontekście pozostałych przepisów u.ś.r. Treść tego przepisu wprost wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie posiadającej ustalone prawo do emerytury. Świadczy o tym nie tylko wynik wykładni językowej, ale również rezultaty wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Z art. 17 ust. 1 u.ś.r wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Sprawowanie opieki musi zatem wiązać się z zaprzestaniem z tego powodu wykonywania zatrudnienia i utratą wcześniej uzyskiwanych dochodów z pracy zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej uprzednio zawodowo i ma zastąpić dochód ze świadczenia pracy, której nie może podjąć opiekun. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego utraconego dochodu i strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. W niniejszej sprawie organy ustaliły, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie jak wynika z akt sprawy co najmniej od października 2015 r. skarżąca uzyskała uprawnienia emerytalne z tytułu emerytury rolniczej z KRUS. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że emerytura przyznawana jest w związku z dożyciem przez osobę fizyczną określonego wieku i uzyskaniem przez nią określonego okresu ubezpieczenia (art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych). Emerytura przyznawana jest na wniosek, a prawo do niej nabywa się z mocy ustawy (art. 100 i art. 116 ust. 1 tej ustawy). Świadczenie pielęgnacyjne ma natomiast, przynajmniej w części, zrekompensować brak dochodu z pracy zarobkowej osobie, która tej pracy nie może wykonywać, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie mogącym samodzielnie egzystować (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Cel ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i istota samego świadczenia pielęgnacyjnego zostały nadto jasno zdefiniowane przez samego ustawodawcę już na etapie procesu legislacyjnego. W uzasadnieniu projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazano, że celem projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych była budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, "systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych", służących wspieraniu rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Wolą ustawodawcy było przeznaczenie świadczenia pielęgnacyjnego dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej, by opiekować się dzieckiem. W projekcie ustawy wyraźnie wskazano też, że "za osoby korzystające z tej formy świadczenia rodzinnego opłacana będzie składka na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od kwoty tego świadczenia. Składka ta będzie, podobnie jak obecnie, opłacana przez okres niezbędny do uzyskania uprawnień emerytalnych. Nabycie prawa do emerytury wyklucza możliwość dalszego korzystania z tej formy świadczenia" (por. Uzasadnienie do projektu ustawy Sejmu RP IV kadencji o świadczeniach rodzinnych, druk nr 1555). W ocenie Sądu intencje ustawodawcy co do adresata i istoty świadczenia pielęgnacyjnego nie pozostawiają wątpliwości. Wyrażoną wprost wolą ustawodawcy było zabezpieczenie rodziców rezygnujących z aktywności zawodowej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem – do czasu nabycia przez nich prawa do emerytury. W tym zakresie zatem wyniki wykładni przeprowadzonej przy użyciu dyrektyw językowych, systemowych i funkcjonalnych prowadzą do spójnego wniosku. Podkreślić wreszcie trzeba, iż w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu prawa, który umożliwiałby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieraną emeryturą. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd nie podziela przy tym argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 1546/19 mającej przemawiać za tym, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prawidłowo zinterpretowany powinien znaleźć zastosowanie do sytuacji osoby pobierającej emeryturę w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Zauważyć bowiem należy, iż tego rodzaju argumentacja sprowadza się nie tylko do oceny zgodności z normami rangi konstytucyjnej rozwiązań przyjętych w powyższym przepisie rangi ustawowej, ale jednocześnie, pod pozorem dokonywania wykładni przepisów prawa prowadzi do sytuacji kreowania przez sąd zupełnie nowej, nie istniejącej dotąd w systemie prawnym normy przyznającej danej osobie prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w pomniejszonej wysokości. Zauważyć zaś należy, iż w takich sytuacjach gdy racjonalny ustawodawca chciał wprowadzić tego rodzaju regulacje przewidujące pomniejszanie przysługujących świadczeń, ze względu na zaistnienie okoliczności co do zasady wykluczających ich przyznanie, to czynił to wprost, czego przykładem jest chociażby mechanizm pozwalający na przyznanie zasiłku rodzinnego przy przekroczeniu kryterium dochodowego wprowadzony w art. 5 ust. 3 u.ś.r. Odnosząc się do podnoszonej w orzecznictwie sądowym, w tym w wyroku przywoływanym w skardze argumentacji o charakterze historycznym (a sprowadzającej się do wskazania, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. winna uwzględniać także, iż w dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia, Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do [...] maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do [...] zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest często znacząco wyższe od otrzymywanej przez daną osobę emerytury), zauważyć natomiast należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie albowiem brak wprowadzenia przez okres blisko 7 lat w przepisach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego mechanizmu "złotówka za złotówkę" nie może być uznane za wynik przeoczenia ustawodawcy, lecz za jego świadome zaniechanie prawodawcze, które nie może być usunięte ze względów słusznościowych, przez orzekający w sprawie sąd poprzez wprowadzenie do systemu prawnego odpowiedniej normy. Nawet bowiem w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności orzekający w sprawie indywidualnej sąd na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP uprawniony jest do odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją, lecz nie do tworzenia prawa i zastępowania wyeliminowanej normy inną. Skoro zatem ustawodawca nie wprowadził w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. w tym zakresie żadnych wyjątków, ani nie przewidział mechanizmu "złotówka za złotówkę", tak jak to ma miejsce w art. 5 ust. 3 u.ś.r. w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego, to w rezultacie tego w przypadku posiadania ustalonego prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia [...] stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, wyeliminowana będzie możliwość przyznania tak świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości jak i świadczenia pomniejszonego o kwotę otrzymywanej emerytury lub renty. Okoliczność, że świadczenie emerytalne pewnej grupy osób mającej ustalone prawo do emerytury jest kwotowo niższe od świadczenia pielęgnacyjnego nie uprawnia do stosowania takich zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., które przeczą jego treści wywiedzionej wedle dyrektyw językowych, systemowych i funkcjonalnych. Uprawnienie do wykładni przepisu kończy się tam gdzie zaczyna się tworzenie nowej normy prawnej, co jest działaniem zastrzeżonym dla ustawodawcy. Tymczasem ani z powołanego przepisu, ani z innych regulacji zawartych w u.ś.r., czy w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jak również w Konstytucji, nie da się wyprowadzić normy uprawniającej osobę mającą ustalone prawo do emerytury do żądania od organu administracji przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w nieznanej ustawie wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy otrzymywanym świadczeniem emerytalnym, a wysokością potencjalnego świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko to pośrednio potwierdza również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17, w którym, stwierdzono niezgodność art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. z przepisami ustawy zasadniczej w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Gdyby bowiem dopuszczalna była taka interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., jaką proponuje skarżąca, to interwencja Trybunału nie byłaby konieczna. Wyrok ten wskazuje zatem, że do nabycia uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przez podmiot wymieniony w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. niezbędna jest inicjatywa ustawodawcza. Bez niej w oparciu tylko o wykładnię obowiązującego prawa nie sposób uznać, że osoby mające ustalone prawo do emerytury mogą domagać się przyznania im świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości pomniejszonej o kwotę pobieranej emerytury, czy też inaczej rzecz ujmując kompensowania wysokości emerytury do kwoty świadczenia pielęgnacyjnego (jako świadczenia o wyższej wysokości). Niezależnie od argumentacji podnoszonej w skardze Sąd z urzędu zauważa również, że w aktualnie obowiązujących przepisach brak jest także regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (emerytury), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia. Z przyczyn analogicznych jak przedstawione powyżej orzekający w niniejszej sprawie Sąd nie podziela poglądu o dopuszczalności wykreowania w drodze wykładni i poprzez odwoływanie się do analogii prawa uprawnienia do przyznania osobom spełniającym warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, a pobierającym emeryturę prawa do dokonywania wyboru jednego z tych świadczeń. Racjonalny ustawodawca w art. 27 ust. 5 u.ś.r. stanowiącym, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami, wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Nadto uregulował zagadnienie zbiegu uprawnień do świadczeń chociażby w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 266), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego czy też w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Jednocześnie tego rodzaju regulacji ustawodawca nie wprowadził odnośnie zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz świadczeń wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r., lecz wprost przesądził, iż świadczenie pielęgnacyjne w tej sytuacji nie przysługuje. Powyższe wskazuje na jednoznaczny w tym zakresie zamiar prawodawcy, który nie może być pomijany przez orzekające w tego rodzaju sprawach sądy. Nie można nadto zgodzić się z twierdzeniem jakoby nie było przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy. Taki przepis istnieje i jest nim właśnie art. w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r., który nie może być zastępowany w orzecznictwie sądowym poprzez wykreowanie normy ustanawiającej w tego rodzaju sytuacji uprawnienie do wyboru świadczenia przez beneficjenta, albowiem stanowiłoby to zastrzeżone dla ustawodawcy działanie prawotwórcze. Sytuacja prawna emeryta rolniczego jest nadto stanem trwałym i stabilnym w czasie. Taki ubezpieczony nie może zrezygnować z uprawnienia do emerytury, a co najwyżej może nastąpić zawieszanie prawa do emerytury lub zmniejszenie świadczeń na warunkach określonych w art. 34 ust. 1 usatwy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w zw. z art. 103 i nast. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wypłacane takiemu emerytowi świadczenia stanowią ekonomiczne zabezpieczenie potrzeb bytowych w ramach systemu ubezpieczeń społecznych. Świadczenia emerytalno-rentowe są też objęte mechanizmem waloryzacyjnym, gwarantującym stopniowy wzrost ich wysokości. Zatem, nawet jeżeli emeryt podejmuje aktywność zawodową, czyni to w celu polepszenia swojej sytuacji ekonomicznej, a nie dla uzyskania niezbędnych środków na podstawowe zabezpieczenie materialne swojego bytu. Zabezpieczenie to jest bowiem skutkiem faktu posiadania statusu emeryta i prawa do świadczeń z tego tytułu. Jest to zasadniczo odmienna sytuacja od osoby w wieku produkcyjnym, która nie ma gwarantowanych stałych świadczeń z systemu emerytalnego. Dlatego też nie ma podstaw do przyjęcia tożsamości pomiędzy tymi dwiema kategoriami obywateli na płaszczyźnie "pozaubezpieczeniowych" świadczeń rodzinnych. Jedyny wyjątek od przedstawionych wyżej zasad stanowi szczególna sytuacja rodziców, którzy uzyskali prawo do świadczenia emerytalnego (prawo do wcześniejszej emerytury), będąc w wieku produkcyjnym, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. nr 28, poz. 149), wydanego na podstawie art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. nr 40, poz. 267, z późn. zm.). Przyznanie prawa do wcześniejszej emerytury na podstawie tego rozporządzenia wskazuje bowiem jednoznacznie na istnienie związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia i koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jest to jednak jak wskazano wyżej wyjątek, który zgodnie z zasadami wykładni prawa nie może być interpretowany rozszerzająco i wpływać na rozstrzygnięcie kontrolowanej sprawy. Reasumując, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił ją.