II SA/Rz 1154/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala - II SA/Rz 1154/20 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi K. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z uzasadniania i akt administracyjnych sprawy wynika, że 17.12.2019 r. K. K. zwrócił się do Burmistrza o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką na niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – M. K.. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] organ ten odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazując, że matka wnioskodawcy legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie z [...] listopada 2019 r. nr [...]), zgodnie z którym znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od stycznia 2019 r., natomiast daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Stąd też wobec braku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) – dalej: "u.ś.r." (brak ustalenia daty niepełnosprawności) świadczenie nie może zostać przyznane. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy, powołując się na wyrok TK z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, wskazał, że powstanie niepełnosprawności w okresie niewymienionym w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie stanowi przeszkody do uznania spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie, od której zaistnienia uzależnione jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium zaleciło natomiast, by organ I instancji zbadał wszystkie przesłanki - pozytywne i negatywne przyznania wnioskowanego świadczenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [....] Burmistrz odmówił przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 grudnia 2019 r. do 30 listopada 2021 r. w związku z opieką nad M. K.. W ocenie organu I instancji nie została spełniona przesłanka o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. , tj. rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Organ wyjaśnił, że świadczenia pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W okolicznościach sprawy wnioskodawca nie pracuje od 2017 r. Natomiast osoba wymagająca opieki posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nieprzerwanie od 2018 r. Od 24.08.2018 r. do chwili obecnej K. K. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Wobec braku spełnienia przesłanki rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia z powodu sparowania opieki nad osobą niepełnosprawną, wnioskowane świadczenie nie może zostać przyznane. Końcowo organ wskazał, że pomimo wyroku TK nadal nie podjęto stosownych działań ustawodawczych zmierzających do zmiany niekonstytucyjnego przepisu. Osoba wymagająca opieki nie posiada odpowiedniego orzeczenia, które pozwalałoby na ustalenie kiedy powstała niepełnosprawność. K. K. złożył odwołanie od tej decyzji wnioskując o jej uchylenie. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 104 § 2 k.p.a., a także przepisu prawa materialnego – art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez całkowite pominięcie wyroku TK z 21.10.2014 r. i pominięcie wiążącej wykładni tego przepisu wyrażonej we wcześniejszej decyzji SKO z [...] marca 2020 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Podzielając w całości stanowisko tego organu Kolegium podało, że ustawową przesłanką warunkującą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja przez osobę ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne z pracy zarobkowej w celu konieczności sprawowania permanentnej opieki. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Odmowę przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia niespełnienie przesłanki polegającej na braku bezpośredniego związku przyczynowego między nie podejmowaniem zatrudnienia przez odwołującego a sprawowaniem przez niego opieki. Zaznaczono, że art. 17 ust. u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki nad osobą niepełnosprawną wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, w jakimkolwiek wymiarze. Taka sytuacja nie ma zaś miejsca w rozpoznawanej sprawie. Kolegium nie podzieliło natomiast stanowiska organu I instancji co do braku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r. (brak ustalenia daty niepełnosprawności). Stwierdziło jednak, że błąd ten nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, K. K.– zastępowany przez fachowego pełnomocnika wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, nieuwzgledniającą skutków wyroku TK z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Zarzucił nadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie wadliwie zrekonstruowanej normy prawa materialnego, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i uznanie, że Skarżący nie spełnia przesłanek warunkujących przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał na naruszenie zasad postępowania wyrażonych art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., a także art. 104 § 2 k.p.a. Podkreślił, że organ w sposób nieuprawniony zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał na konieczność uchylenia decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący podał, że ustalenia organu I instancji, powielone przez Kolegium świadczą o tym, że organy w sposób dowolny, a nie swobodny zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy. Jego zdaniem organy niezasadnie wywiodły, że nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją przez niego z zatrudnienia (lub jego niepodejmowaniem) a opieką nad osobą posiadającą stosowne orzeczenie o niepełnosprawności. Wyjaśnił, że jego matka jest osobą sędziwą, schorowaną, ma niesprawną jedną rękę, nie potrafi we własnym zakresie wykonywać podstawowych czynności życia codziennego. Wszelkie czynności związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego wykonuje on - przygotowuje posiłki, kupuje i podaje leki, sprząta, robi zakupy, pali w piecu, organizuje wizyty u lekarzy, pomaga w ubieraniu się. Powyższe oznacza, że sprawowana opieka ma charakter stały. Skarżący zamieszkuje z matką, musi być do jej dyspozycji praktycznie przez całą dobę. Oznacza to, że realnie nie jest w stanie podjąć żadnego zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej. Mimo, że jest osobą relatywnie młodą i gdyby nie konieczność sprawowania opieki, mógłby podjąć pracę. Zdaniem s\Skarżącego organy w sposób dowolny uznały, że wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne będzie stanowić "zastępcze źródło dochodu". Zwrócił uwagę, że jeżeli osoba spełnia wszystkie przesłanki przyznania określonego świadczenia, to organ nie dysponuje w tym zakresie żadną sferą uznania. Organy orzekające w sprawie uznały, że jeżeli skarżący nie pracuje od 2017 r., a znaczny stopień niepełnosprawności datuje się na 2018 r. to nie spełnia on przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., podczas gdy za moment, na który wnioskodawca ma spełnić przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uznać należy dzień złożenia wniosku. W niniejszej sprawie dniem złożenia wniosku był 17 grudzień 2019 r. i na ten moment musiały zaktualizować się przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Wywody organów procedujących w sprawie, jakoby fakt, iż Skarżący nie pracuje od 2017 r., stopień niepełnosprawności matki skarżącego datuje się na 2018 rok, a wniosek o przyznanie świadczenia został złożony w 2019 r., świadczą tylko i wyłącznie o poczynieniu przez organy dowolnych ustaleń faktycznych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zss4 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374), wobec uznania, ze względu na jej przedmiot, że jej rozpoznanie jest konieczne, a przeprowadzenie rozprawy mogłoby w obecnym stanie epidemii wywołać nadmierne zagrożenie dla osób w niej uczestniczących i uwzględniając jednocześnie potrzebę rozstrzygnięcia sprawy w możliwie najkrótszym terminie Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 365). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził wymienionych wyżej wad i uchybień. Zaskarżona decyzja dotyczy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie takie przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z treści powołanego przepisu wynika, że warunkiem niezbędnym, który musi spełnić osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub też jej niepodjęcie pomimo obiektywnych możliwości z uwagi na sprawowanie opieki. Należy przy tym podkreślić, że zasadniczym celem tego świadczenia jest "częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej" (uzasadnienie rządowego projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych). Świadczenie pielęgnacyjne, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, "stanowi pomoc ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki" (wyrok z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07). Państwo ma zatem częściowo rekompensować utracony zarobek osobie zdolnej do pracy, która rezygnuje z zatrudnienia, aby sprawować osobistą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Kluczowa w niniejszej sprawie kwestia dotyczy faktu pozostawania przez skarżącego osobą bezrobotną i związku pomiędzy niepodjęciem przez niego zatrudnienia a sprawowaniem opieki. O rezygnacji z zatrudnienia czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (nie podejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w art. 17 ust. 1 u.ś.r. (por. wyrok NSA z dnia 23.06.2020, I OSK 237/20). Jak wynika z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz poczynionych powyżej uwag, opieka sprawowana nad bliską osobą musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Nie każda bowiem rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy będzie podstawą do przyznania świadczenia, lecz wyłącznie takie, których celem jest sprawowanie opieki. Okoliczności przedmiotowej sprawy wskazują natomiast, że wnioskodawca nie podejmuje pracy zarobkowej z uwagi na brak propozycji pracy, choć nie jest kwestionowany fakt, że opiekuje się on chora matką. Wniosek taki wypływa z analizy materiału dowodowego, której prawidłowo dokonały organ I i II instancji. Nie ulega wątpliwości, że skarżący został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy 24.08.2018 r., a orzeczenie o niepełnosprawności jego matki zostało wydane 27.11.2019 r., zaś wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w grudniu 2019 r. Z akt sprawy wynika też, że skarżący jest osobą rozwiedzioną i zamieszkuje wspólnie z matką. Okoliczność wspólnego zamieszkiwania i faktycznie sprawowanej opieki nie może jednak przesądzać o przyznaniu prawa do świadczenia. W rozpoznawanej sprawie brak jest dowodów wskazujących, że niepodjęcie pracy nastąpiło z uwagi na sprawowaną opiekę, czy np. skarżący odrzucił propozycję zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania całodobowej opieki nad matką, istniejące dowody przemawiają natomiast za przyjętymi przez organy wnioskami, że skarżący nie podejmuje pracy, bowiem jako osoba bezrobotna nie otrzymał odpowiadających mu propozycji pracy i nadal ich poszukuje, zgodnie ze statusem bezrobotnego. Należy przy tym podkreślić, że rejestracja w PUP wiąże się z określonymi obowiązkami – m. in. stawiennictwa na wezwanie organu, udziału w różnego rodzaju szkoleniach, a bezrobotny zgłasza gotowość podjęcia pracy w każdym czasie. Kłóci się to ze sprawowaniem opieki , o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., która ze swej istoty stanowi przeszkodę w wykonywaniu jakichkolwiek obowiązków pracowniczych. Obowiązujący stan prawny nie dopuszcza możliwości pozostawania opiekuna w jakimkolwiek stosunku zatrudnienia, czy stosunku prawnym dotyczącym innej pracy zarobkowej Słusznie zatem wywodzi organ w zaskarżonej decyzji, że wskazane powyżej okoliczności faktyczne powodują, że skarżący nie spełnia kumulatywnie wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. W ocenie Sądu dowodzi to braku naruszeń wskazanych w skardze przepisów postepowania administracyjnego, w szczególności dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego, czy też naruszenia wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Istotnie, organ I instancji, pomimo wcześniejszego uchylenia swojego rozstrzygnięcia z dnia [...] stycznia 2020 r. odmawiającego przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na datę powstania niepełnosprawności u M. K. (decyzją kasacyjną Kolegium z dnia [...] marca 2020 r.) nadal wskazuje tę okoliczność jako jedną z przyczyn odmowy w decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r., jednakże kwestia ta została omówiona w zaskarżonej decyzji. Kolegium uznało mianowicie zarzuty odwołania w tym zakresie za zasadne i przyjęło konsekwencje stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r., uznając jednocześnie, wobec braku spełnienia przez skarżącego zasadniczej przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., że naruszenie to nie miało znaczenia dla prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Sąd ocenę tę podziela. Mając na względzie wskazane powyżej okoliczności Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.