II OSK 260/21

Dnia 23 lutego 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 672/20 w sprawie ze skargi S. G. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 672/20, oddalił skargę obywatelki Federacji Rosyjskiej S. G. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] grudnia 2019 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności wniesienia odwołania. Zaskarżonym postanowieniem stwierdzono niedopuszczalność wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z [...] października 2019 r. o zobowiązaniu skarżącej do powrotu przyjmując, że odwołanie jest niedopuszczalne, gdyż skarżąca skutecznie zrzekła się prawa do wniesienia odwołania. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżąca przytoczyła podstawy kasacyjne, z których wynika, że zarzuca naruszenie przepisów postępowania, mianowicie: - art. 135 p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu i oddalenie skargi podczas, gdy Sąd pierwszej instancji powinien był zastosować do wadliwego zaskarżonego postanowienia wszystkie przewidziane ustawą środki "celem usunięcia w zaskarżonym postanowieniu obrazy przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy", - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 127a § 2 i art. 57 § 1 – 3 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo nieprawidłowego zastosowania przez organ administracji powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Organ administracji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie art. 127a § 2 i art. 57 § 1 -3 k.p.a. według skarżącej miało polegać na tym, iż oświadczenie o zrzeczeniu się odwołania skarżąca złożyła w tym samym dniu, w którym doręczono jej decyzję, czyli 15 października 2019 r., podczas gdy uwzględniając art. 57 § 1 k.p.a. oraz użyte w art. 127a § 2 k.p.a. sformułowanie "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania" zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania było dopuszczalne dopiero następnego dnia. W ocenie NSA przytoczony zarzut nie jest zasadny. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia. W związku z tym bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się w dniu doręczenia decyzji lub jej ogłoszenia. Natomiast art. 57 § 1 k.p.a. reguluje sposób liczenia terminów określonych w dniach, których początkiem jest pewne zdarzenie, stanowiąc, że przy obliczaniu takich terminów nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Nie oznacza to jednakże, aby użyty w art. 127a § 1 k.p.a. zwrot "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania" rozumieć w ten sposób, że jest to okres, który rozpoczyna się w dniu następnym po doręczeniu lub ogłoszeniu decyzji. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę nie istnieje żadne racjonalne uzasadnienie, aby w ten sposób rozumieć art. 127a § 1 k.p.a. Natomiast istnieją istotne racje przemawiające za przyjęciem, że strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania zaraz po tym, jak zostanie jej doręczona lub ogłoszona decyzja. Wynikający z art. 127a § 1 k.p.a. warunek skutecznego zrzeczenia się przez stronę prawa do wniesienia odwołania, polegający na tym, że zrzeczenie ma mieć miejsce w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania, służy temu, aby strona podęła decyzję o zrzeczeniu się prawa do wniesieniu odwołania po zapoznaniu się z decyzją, a więc po tym, kiedy decyzja zostanie jej doręczona lub ogłoszona. Uwzględniając tę okoliczność trudno znaleźć uzasadnienie dla stanowiska, że strona nie może skutecznie zrzec się prawa do wniesienia odwołania od decyzji, której treść jest jej znana, dlatego, że zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a. dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nie wlicza się do czternastodniowego terminu na wniesienie odwołania. W ocenie NSA sposób wykładni art. 127a § 1 k.p.a. polegający na tym, że strona może się skutecznie zrzec prawa do wniesienia odwołania dopiero następnego dnia po dniu, w którym doręczono jej decyzję lub po dniu, w którym ogłoszono jej ustnie decyzję, nie służy żadnemu racjonalnemu celowi. W związku z powyższym, w ocenie NSA rozpoznającego sprawę, art. 127a § 1 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. powinien być rozumiany w ten sposób, że oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania może być złożone przez stronę w dniu doręczenia decyzji po doręczeniu jej decyzji. Taki sposób wykładni był już przyjmowany w orzecznictwie NSA, m.in. w wyroku z 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1849/19. Mając to na uwadze NSA uznał, że podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 127a § 2 i art. 57 § 1 – 3 k.p.a. nie jest zasadna. Podkreślić należy, że w oświadczeniu o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania podpisanym przez skarżącą zaznaczono, iż oświadczenie to zostało złożone po doręczeniu skarżącej decyzji. Tym samym niezasadna jest podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Ze sposobu przytoczenia tej podstawy kasacyjnej wynika, że przesłanką tego zarzutu jest założenie, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, jak zaś wcześniej powiedziano do naruszenia przepisów postępowania nie doszło. Niezależnie od tego należy zauważyć, że art. 135 p.p.s.a. odnosi się do sytuacji, gdy sąd administracyjny uwzględnia skargę i w związku z tym podejmuje przewidziane ustawą środki wobec innych aktów niż zaskarżony. Przepis ten nie miał więc w sprawie zastosowania. Uwzględniając powyższe NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Odnosząc się do wniosku organu administracji o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, że jest on niezasadny, gdyż - jak wynika z uzasadnienia uchwały NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12 - art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną wówczas, gdy odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie wniesiona w terminie odpowiedź na skargę kasacyjną została zwrócona na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a. i następnie ponownie wniesiona, ale już po terminie. Odpis skargi kasacyjnej doręczono 28 grudnia 2020 r., zaś odpowiedź na skargę kasacyjną skutecznie wniesiono 25 stycznia 2021 r. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, mimo wniosku skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie jej na rozprawie, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 powołanej ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Natomiast stosownie do art. 15zzs4 ust. 2 powołanej ustawy w tym samym okresie wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Z kolei według art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku; wówczas na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, gdyż strony postępowania zawiadomione o możliwości przeprowadzenia rozprawy w taki sposób i pouczone o konieczności posiadania warunków technicznych do przeprowadzenia takiej rozprawy nie wskazały, aby takie techniczne warunki posiadały. Jednocześnie rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie przed sądami administracyjnymi w obiektywnie rzecz biorąc nieskomplikowanej sprawie trwa już prawie 2 lata.